Bandeau d'identification visuelle du Ministère de la sécurité publique
Ministère de la Sécurité publique

Évolution des politiques pénales et du discours à propos de l'emprisonnement au Canada et au Québec : de 1969 à 1999

Date de publication : 2000

Introduction

La réforme entreprise en 1995 par la Direction générale des services correctionnels (DGSC) s'appuie sur la conviction que la meilleure façon de protéger la société, c'est de réinsérer socialement ses membres contrevenants. Cette réforme vise essentiellement les objectifs suivants : promouvoir d'autres mesures que l'incarcération, limiter la capacité carcérale et faire participer davantage la communauté à la réinsertion sociale des personnes contrevenantes. Il s'agit donc, pour la DGSC, de passer d'un traitement de la criminalité trop axé sur la répression et l'incarcération à un traitement plus axé, entre autres, sur la prévention, la résolution de conflits et un recours à l'incarcération pour les seuls individus qui menacent la sécurité de la population. Ces objectifs incarnent en réalité trente ans d'évolution de politiques pénales au Canada et au Québec et trente années de discours critique à propos de l'emprisonnement.

La présente étude porte sur quatre sources de données : la littérature criminologique des années 70 sur la prison, les diverses commissions et les comités spéciaux tant au Canada qu'au Québec et, enfin, les politiques correctionnelles au Québec depuis les trente dernières années.

Couvrant la période de 1969 à 1999, l'étude commence, sur le plan canadien, avec le Comité canadien de la réforme pénale et correctionnelle (rapport Ouimet) et s'étend jusqu'aux récentes publications de la Commission du droit du Canada. Sur le plan québécois, la période débute avec la création de la Loi de la probation et des établissements de détention et se poursuit avec la réforme correctionnelle du ministère de la Sécurité publique.

La conclusion s'attarde à un constat déjà connu mais qui va néanmoins à l'encontre des idées reçues : le recours à l'emprisonnement n'a pratiquement rien à voir avec les taux de criminalité. Il est davantage influencé par les politiques pénales qu'adoptent les gouvernements.

La littérature criminologique des années 70 sur la prison

Les critiques sur la prison ne datent pas de la fin des années 60 ou du début des années 70. Le système carcéral avait bien reçu son lot de critiques depuis sa naissance même, il y a maintenant deux cents ans. On peut toutefois dire que c'est vers la fin des années 60 que se sont articulés une réflexion à peu près sur tous les fronts et un requestionnement sérieux sur les fondements de l'utilisation de la prison comme moyen normal de répression.

Au cours des six premières années de la décennie 70, seulement en langue anglaise, au moins une centaine d'ouvrages ont été publiés sur les prisons. Que ce soit l'abolitionnisme à la manière scandinave, un questionnement de fond sur son recours pour les contrevenants non dangereux ou, encore, un plaidoyer pour la réduction des infrastructures pénitentiaires, les critiques s'accumulent et vont se figer dans des formulations aujourd'hui reconnues :

  • Les prisons sont inefficaces.
  • Elles sont elles-mêmes génératrices de criminalité.
  • Elles détruisent autant les personnes incarcérées que les personnes qui y travaillent.

Dans la francophonie hors Québec, c'est la publication en 1975 de Surveiller et punir. Naissance de la prison du philosophe Michel Foucault qui attire l'attention des intellectuels. Il s'agit d'une œuvre majeure dans le domaine. Le travail de Foucault a d'ailleurs exercé une influence considérable par la suite, non seulement dans la francophonie, mais également sur le plan international.

Les principales critiques de la prison qu'avait relevées l'auteur depuis la première partie du 19e siècle, et qui perdurent, sont les suivantes :

  • La prison ne diminue pas le taux de criminalité.
  • La détention provoque la récidive.
  • La prison ne peut pas manquer de fabriquer des délinquants.
  • La prison . favorise l'organisation d'un milieu de délinquant.
  • Les conditions qui sont faites aux détenus libérés les condamnent fatalement à la récidive.
  • La prison fabrique indirectement les délinquants en faisant tomber dans la misère la famille du détenu.

En ce qui concerne la production intellectuelle québécoise, les travaux dans les années 70 de l'École de criminologie de l'Université de Montréal vont scruter la question carcérale sous plusieurs formes : études descriptives de la clientèle carcérale québécoise, des institutions, des processus de prise de décision des professionnels du milieu carcéral, du milieu carcéral, des effets de l'incarcération et, enfin, études sur les droits des détenus. La revue Criminologie publie en 1976 un numéro spécial sur L'emprisonnement au Québec. On y énonce, dans les différents articles, les lacunes du système des prisons et on y dénonce le fait que, depuis toujours, « la population des prisons reflète l'inégalité des hommes sur le plan socio-économique » ainsi que la « victimisation » des couches défavorisées de la société « par une société et un système judiciaire qui n'ont pas su traduire dans la pratique les principes d'égalité effective devant la loi pour chacun des citoyens ».

Les commissions et les comités spéciaux au Canada

Le rapport du Comité canadien de la réforme pénale et correctionnelle (le rapport Ouimet) publié en 1969 a exercé une influence importante sur les orientations canadiennes en matière de pénologie, notamment en ce qui a trait à la question de l'emprisonnement. Le Comité met l'emphase sur le fait que la prison crée la récidive et ne favorise nullement la réhabilitation. Ce qui ressort du rapport Ouimet, c'est surtout le désir d'améliorer la prison et de trouver ainsi des moyens pour qu'elle serve à la rééducation des détenus; on parle alors de méthodes de réhabilitation. De plus, le comité avait recommandé « qu'une loi fédérale sur l'avancement de la probation soit élaborée pour encourager l'adoption de normes élevées d'application de la probation dans tout le Canada ».

Les travaux de la Commission de réforme du droit du Canada (CRD), de 1971 à 1989, exercent aussi une influence considérable dans le domaine de la pénologie canadienne. La CRD a contribué à des remises en question fondamentales sur l'utilisation du droit pénal tout comme du recours à la prison. Elle écrira, entre autres, à propos de la prison, qu'elle constitue une peine fort coûteuse que l'on ne doit utiliser qu'en dernier ressort, donc avec beaucoup de modération; que c'est une sanction exceptionnelle, et ce, en parlant même de mise au ban de l'incarcération comme instrument de coercition pénale. En clair, la CRD favorise le recours au milieu ouvert.

La Commission canadienne sur la détermination de la peine (CCDP, 1987) est tout autant critique à l'égard de la prison. Il y a trop de monde dans les prisons, et les peines sont trop longues. De plus, la CCDP réaffirme le principe de modération de la façon suivante : c'est pour des raisons humanitaires et de justice que la Commission a intégré le principe de modération à sa politique de détermination des sentences. Il faut donc recommander un usage le plus pondéré possible de la prison.

C'est dans la foulée de ces études que l'on sanctionnera en 1995 la Loi modifiant le Code criminel (détermination de la peine) et d'autres lois en conséquence (projet de loi C-41, devenu Lois du Canada, 1995, ch. 22) en introduisant de nouvelles dispositions, soit des mesures de rechange pour les délinquants adultes, dont l'ordonnance de sursis.

Un peu moins de dix ans après l'abolition de la Commission de réforme du droit du Canada, le gouvernement a remis sur pied, en 1997, une commission permanente et indépendante de révision du droit au Canada : La Commission du droit du Canada. Dès 1999, elle a publié deux rapports de recherche qui concernent directement la question abordée dans le présent travail. Il s'agit d'un document de travail intitulé La Justice réparatrice ~ Cadre de réflexion et d'un document de discussion, De la justice réparatrice à la justice transformatrice. La justice réparatrice y est présentée comme une approche qui s'inscrit dans un renouvellement du droit pénal et comme une solution autre que la punition et l'incarcération pour favoriser la réinsertion sociale des délinquants.

Les diverses commissions et les comités au Québec

À la fin des années 60, au Québec, c'est la Commission d'enquête sur l'administration de la justice en matière criminelle et pénale au québec (le rapport Prévost : 1968-1970) qui scrute le système de justice pénale sur une période de deux ans. À cette époque, la critique la plus virulente à l'endroit du système carcéral était que la prison est l'école du crime. Le Québec était d'ailleurs, dans les années 60, la province qui incarcérait le plus au Canada. La Commission remettait aussi en question l'efficacité des peines : La science établit à l'heure actuelle fort peu de choses quant à l'efficacité des peines. En revanche, chacun peut soupçonner quelles sont les conséquences d'une sentence punitive, et spécialement l'emprisonnement, sur un individu et sa famille.

L'idée proposée fut donc de sortir des prisons ce qu'il y avait de mauvais. Il fallait modifier les choses en passant notamment par des méthodes de traitement et développer, à l'intérieur des prisons, une atmosphère favorable à la réhabilitation. Une des recommandations précise un changement d'objectif important : Les mesures de correction visent avant tout la réhabilitation. Il faut tourner la page sur une époque où la société trouvait normal et souhaitable de punir et d'exiger une expiation. Il faut donc utiliser la détention non comme mesure punitive mais comme une mesure corrective.

Moins d'une décennie plus tard, en 1977, le ministère de la Justice du Québec confie au Comité Consultatif sur le secteur correctionnel adulte (rapport Thiffault, 1978) le mandat de proposer une politique d'ensemble dans le secteur correctionnel adulte. Sur le plan de la philosophie pénale, le Comité a repris essentiellement les grands principes véhiculés par la CRD, soit de :

  • Dépénaliser partout où on peut le faire.
  • Utiliser le droit pénal avec modération (déjudiciarisation).
  • Se servir de l'emprisonnement comme solution ultime.

Le rapport écrira que c'est en appliquant ces principes que l'on réglera, entres autres, le problème de la surpopulation carcérale et qu'on permettra au secteur correctionnel de jouer un rôle vraiment efficace.

Le Comité parle aussi de l'échec de la prison, notamment en raison du manque flagrant de programmes de réinsertion sociale. L'idée est d'améliorer les services aux détenus et on intègre également l'idée de faire participer la communauté.

Au début de 1986, et dans le but de « répondre à une utilisation encore trop fréquente et non justifiée de l'incarcération », le Solliciteur général du Québec confie au Comité d'étude sur les solutions de rechange à l'incarcération (rapport Landreville, 1986) le mandat de « rechercher des outils correctionnels appropriés dans le but de réduire le recours à l'incarcération, favoriser l'implication de la communauté dans le traitement de la criminalité et de diminuer les coûts engendrés par le dispositif correctionnel ». Les principales constatations du Comité, qui nous concernent particulièrement, sont les suivantes :

  • Le taux d'incarcération au Québec est un des plus élevés parmi les pays occidentaux.
  • Par rapport aux autres provinces canadiennes, le système correctionnel au Québec (au niveau provincial) se caractérise par :
    • un taux d'admission, dans les établissements provinciaux, légèrement supérieur à la moyenne, par rapport au nombre d'adultes inculpés;
    • le plus faible pourcentage d'octroi de libération conditionnelle provinciale;
    • le plus faible taux d'admissions en probation par rapport au nombre d'adultes inculpés.

Le rapport Landreville fera 47 recommandations afin de diminuer le recours à l'incarcération au Québec.

Les politiques correctionnelles au Québec (1969-1999)

Partant de l'adoption de la Loi de la probation et des établissements de détention en 1969, en passant par la création des premiers projets de programmes de travaux communautaires en 1978, par la publication de Mission, valeurs et orientations en 1988, document dans lequel on affiche une détermination à faire la promotion des solutions de rechange à l'incarcération, force est de constater que la réforme entreprise en 1995 s'inscrit parfaitement dans la foulée de trente années de réflexion sérieuse sur la question des politiques pénales et du discours sur l'emprisonnement au Canada et au Québec.

Par ailleurs, les études démontrent que la demande carcérale n'est pas reliée à la criminalité en soi et qu'elle est davantage influencée par les politiques pénales que choisissent les gouvernements. Des politiques réactives et électoralistes, qui préconisent la punition, donnent habituellement lieu à une utilisation indue de l'incarcération. En revanche, des politiques pénales et correctionnelles basées sur des logiques qui vont au-delà du sens commun et qui favorisent ainsi la réinsertion sociale par des mesures autres que l'incarcération, sont davantage susceptibles de donner des résultats positifs. L'étude comparative des politiques pénales américaines et de celles que préconise la Finlande illustre fort bien que c'est par des mesures spécifiques soutenues par une volonté politique claire, que l'on peut faire décroître les populations carcérales.