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Ministère de la Sécurité publique

Plan d’action en matière de sécurité civile relatif aux inondations

Vers une société québécoise plus résiliente aux catastrophes

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Contexte

La réflexion

Le 19 décembre 2017, le ministre de la Sécurité publique (MSP), accompagné de plusieurs députés et collègues ministres de l’Assemblée nationale, a tenu une journée d’échanges avec les différents acteurs concernés par les inondations du printemps dernier. L’objectif de cette journée, intitulée Inondations du printemps 2017 – Bilan et perspectives, était de faire le bilan des événements et de porter collectivement un regard sur des pistes d’amélioration pour l’avenir. Rappelons que les inondations du printemps dernier ont été exceptionnelles du point de vue de leur ampleur, de leur étendue et de leur durée. Elles ont forcé l’évacuation de plus de 4 000 personnes et, de la fin février au début juin 2017, 291 municipalités, 5 300 résidences et 400 routes, réparties dans 15 régions administratives du Québec, ont été touchées, sans compter les 180 glissements de terrain signalés. Du jamais vu auparavant.

Ainsi, plus d’une soixantaine de personnes se sont réunies en décembre 2017 pour réfléchir à la situation. Parmi ces personnes, on comptait, en plus des élus provinciaux et municipaux, des personnes sinistrées, des représentants d’instances locales et régionales, des organismes concernés par la sécurité civile ainsi que des ministères et des organismes du gouvernement du Québec.

Pour l’occasion, un document rétrospectif1 a été préparé pour faire état de la chronologie des événements et des actions entreprises. Aussi, l’adjoint parlementaire du ministre des Affaires municipales et de l’Occupation du territoire et ministre de la Sécurité publique et député de Vimont, M. Jean Rousselle, a déposé un Rapport synthèse de consultation produit à la suite de rencontres bilatérales menées dans les municipalités affectées, une tournée réalisée au cours de l’automne 2017. Ce rapport présentait les pistes de solution proposées par les municipalités et les organismes consultés, relativement à la gestion des risques liés aux inondations.

Enfin, le ministère de la Sécurité publique a mandaté l’École nationale d’administration publique pour effectuer un sondage auprès des municipalités touchées2, et a commandé deux séries d’entrevues à la firme SOM3, réalisées en novembre 2017, respectivement auprès des municipalités et des citoyens sinistrés. Les résultats de ces entrevues et sondages ont nourri la réflexion et les discussions ayant eu cours lors de la journée d’échanges.

Les outils déjà en place

Le présent plan d’action s’appuie ainsi sur un large bagage d’informations et sur les propositions pertinentes qui ont été soumises. Cela dit, il prend aussi assise sur les outils déjà en place au Québec en matière de sécurité civile, puisque l’approche n’était pas de remettre en question la pertinence de l’ensemble des structures, des moyens et des actions qui contribuent déjà à la gestion des risques liés aux inondations. Il s’agissait plutôt, dans une optique d’optimisation des ressources et des efforts, de voir comment cet ensemble d’outils pouvait être mieux utilisé, adapté, voire modifié, et d’établir les mesures complémentaires susceptibles de l’enrichir.

Rappelons brièvement les éléments structurants déjà en place au Québec, qui s’inspirent des bonnes pratiques véhiculées à l’échelle internationale, et dont on pourrait tirer davantage profit afin d’assurer une gestion plus efficace et efficiente des risques liés aux inondations au Québec :

  • le système québécois de sécurité civile et les mécanismes de coordination gouvernementale en sécurité civile qui s’appuient sur la coordination des actions menées en la matière et sur la concertation des divers acteurs ;
  • le Plan national de sécurité civile4 et ses missions qui permettent de répondre à tous les types de sinistres ;
  • la Politique québécoise de sécurité civile 2014- 2024 (PQSC)5 élaborée à la suite d’une vaste consultation sur la base des actions prioritaires du Cadre d’action de Hyogo 2005-20156 de l’Organisation des Nations Unies (ONU) visant la prévention des catastrophes, et dont le contenu s’inscrit en parfaite cohérence avec les actions prioritaires que présente le nouveau cadre d’action adopté par l’ONU pour l’horizon 2015-2030, le Cadre de Sendai7 ;
  • l’approche de gestion des risques en sécurité civile8 qui s’inspire des meilleures approches internationales établies en la matière ;
  • le Cadre pour la prévention de sinistres 2013-20209 , adopté en 2013 par le Conseil des ministres, qui prévoit des investissements dans l’appréciation, le traitement et la communication des risques liés aux divers aléas naturels ou anthropiques.

Outre ces éléments clés établis par le gouvernement en matière de sécurité civile, signalons que des actions et des moyens structurants complémentaires sont mis en œuvre par des ministères autres que celui de la Sécurité publique, touchant des enjeux tels que l’environnement, l’aménagement du territoire et la santé, et ce, dans la poursuite des mêmes buts. On pense notamment à la récente Loi concernant la conservation des milieux humides et hydriques10, au renouvellement en cours des orientations gouvernementales en aménagement du territoire, au Plan d’action 2013-2020 sur les changements climatiques11, à la Stratégie gouvernementale d’adaptation aux changements climatiques 2013-202012, à la Stratégie gouvernementale de développement durable 2015-202013 ainsi qu’à la Politique gouvernementale de prévention en santé14.

Le cadre budgétaire

Résolu à implanter son plan d’action dès le printemps 2018, le MSP y investit d’emblée 20 M$, posant ainsi les bases du cadre budgétaire qui assureront le plein démarrage de la mise en œuvre du plan. Quant au financement des mesures qui seront réalisées au cours des années subséquentes, ou qui nécessiteront un financement récurrent ou s’étalant sur quelques années, il est tributaire des décisions budgétaires gouvernementales, prises annuellement.

Les principaux enjeux

Dans sa Politique québécoise de sécurité civile, diffusée en 2014, le gouvernement du Québec s’est donné la vision d’une société québécoise plus résiliente aux catastrophes. Il y a précisé les fondements, les orientations et les objectifs devant favoriser, à tous les niveaux, une meilleure gestion des risques et des sinistres, tous types confondus. Fruit d’une large réflexion sur quelques années, cette Politique a servi d’inspiration et de fil conducteur tout au long de l’élaboration du présent plan d’action.

Toutefois, avant de se lancer dans l’élaboration des actions à entreprendre, le MSP s’est d’abord attardé à reformuler les enjeux devant le guider dans sa démarche. Il s’est ainsi demandé quels seraient les enjeux expressément associés à la situation géographique du Québec, à son système hydrologique, à ses écosystèmes et aux infrastructures hydrauliques qu’il a mises en place? Que faudrait-il préserver à tout prix si l’on devait subir les conséquences fâcheuses et peut-être encore insoupçonnées des changements climatiques ainsi que de l’accroissement de la vulnérabilité des collectivités aux divers aléas pouvant survenir, aux inondations en particulier?

Deux enjeux sont ressortis prioritairement de ce questionnement :

  • la sécurité des individus, de leurs biens et de leur milieu de vie ;
  • le fonctionnement sécuritaire et l’intégrité des infrastructures publiques mises au service des citoyens et des collectivités.

Au-delà de la sécurité, un autre enjeu, souvent évoqué, a été retenu face à l’accroissement des risques et des sinistres : la résilience. Et quand on parle de « résilience » de la société québécoise dans le contexte de la sécurité civile, on veut ici parler plus explicitement :

  • de la capacité de tous – citoyens, entreprises, autorités locales, organismes de soutien, gouvernements – à résister aux sinistres de façon à ne subir qu’un minimum de dommages et à ensuite se relever efficacement de telles situations ;
  • de la capacité collective à surmonter les difficultés et à s’adapter en vue de maintenir des structures et un niveau de fonctionnement satisfaisants qui permettent d’assurer la continuité des activités.

Il importe de développer individuellement et collectivement une résilience en se responsabilisant chacun à son niveau, en prenant les moyens appropriés pour s’adapter minimalement à toute situation qui pourrait potentiellement résulter d’un aléa, et notamment d’une inondation.

« Une collectivité résiliente est donc celle qui présente, sur une base permanente, des caractéristiques permettant d’éviter la manifestation d’un aléa lorsque possible, de limiter ses probabilités d’occurrence, de lui offrir une résistance lorsqu’il survient et de s’en remettre adéquatement par la suite. » Extrait de la PQSC 2014-2024, p. 6.

Sécurité et résilience : voilà des enjeux fondamentaux que toute société et tout individu doivent avoir en tête au quotidien. Ajoutons à ces préoccupations deux autres enjeux à la source des décisions et des actions des instances publiques, qu’elles soient locales, régionales ou nationales :

  • des flux constants d’information et de communication au service des collectivités ;
  • une gestion territoriale et environnementale avisée et alerte, qui tient compte de l’accroissement des risques et des sinistres.

Avec une vision claire des enjeux, nous pouvons collectivement mieux diriger nos décisions, gestes, mesures et actions. En effet, si les lourdes conséquences engendrées par un sinistre forcent la réflexion et mènent à poser un nouveau regard sur des façons de faire, c’est par une lecture éclairée et une compréhension commune des enjeux que doit ensuite passer l’armorce d’un changement à grande échelle, qui se voudra davantage concerté, préventif et efficace.

« Nous devons travailler ensemble : voilà la clé pour prévenir les crises et pour rendre le monde plus résilient, au bénéfice des générations actuelles et futures. (…) Alors que les risques sont de plus en plus complexes, qu’ils deviennent systémiques et se multiplient, nos réponses doivent être de plus en plus interconnectées dans tous les nombreux systèmes qui sous-tendent notre monde. » Klaus Schwab, président-fondateur du Forum économique mondial à Davos, The Global Risks Report 2018, 17 janvier 2018, p. 5.

Thème 1 : Pour un niveau accru de mobilisation : un accroissement de la préparation, de la prévention et de la connaissance

La prise de conscience d’une augmentation des risques liés aux inondations fait son chemin progressivement dans l’esprit collectif. Elle se traduit par une volonté de plus en plus manifeste de mieux se préparer à affronter les sinistres potentiels. Déjà, lors des inondations 2017, certaines municipalités du Québec ayant connu de graves sinistres dans le passé s’en sont mieux tirées cette fois, grâce aux durs apprentissages qui les ont menées à mieux se préparer. Néanmoins, elles se sont d’emblée jointes à d’autres municipalités ayant, comme elles, vécu un printemps 2017 difficile pour partager leur expérience et, sachant qu’il reste du travail à faire, pour aussi exprimer leur besoin d’aide et leur souhait d’être accompagnées dans leur démarche visant l’amélioration de leur préparation aux sinistres.

Malgré des progrès notables, il reste encore, effectivement, beaucoup à faire pour accroître la capacité des municipalités à répondre aux catastrophes. À titre de premier responsable de la sécurité civile à l’échelle gouvernementale, le MSP s’est saisi de cette question pour y donner suite de façon ordonnée et diligente, au moyen des mesures qui suivent. Certaines serviront à établir les balises pour guider non seulement la préparation aux sinistres, mais aussi tous les autres aspects de la planification en sécurité civile. Quant aux autres mesures, elles tenteront de mener les municipalités vers un plus haut niveau de préparation en cas de sinistre et de diminuer d’autant leur vulnérabilité et celle de leur population.

Dans la chaîne des actions à entreprendre afin d’améliorer la résilience aux catastrophes, il faut mieux connaître les zones inondables ainsi que les risques qui y sont associés, surveiller davantage les niveaux ainsi que les débits d’eau et établir des mesures permanentes visant à réduire les risques. Cela suppose, d’une part, une veille pour rendre disponible une information actualisée dans des canaux de communication fiables et facilement accessibles. D’autre part, les responsables de la sécurité civile et les collectivités exposées aux inondations doivent se tenir à l’affût de cette information et s’inspirer de bonnes pratiques qui ont déjà permis d’atténuer des risques et de limiter des dégâts.

Pour rendre le Québec plus résilient aux inondations, il faut aussi qu’à la base, la population riveraine soit consciente de son exposition à cet aléa, et soit saisie des dangers potentiels ainsi que des conséquences pouvant en résulter. Cela s’avère d’autant plus important dans un contexte de changements climatiques et considérant la réalité du territoire québécois, sillonné de cours d’eau soumis aux effets des précipitations abondantes, à la fonte rapide du couvert de neige et aux mouvements de glace amplifiés par les épisodes de gel et de dégel.

« Aussi efficaces qu’elles puissent être, les mesures de prévention ne peuvent permettre d’éliminer tous les risques. Le risque zéro n’existant pas, il faut nous préparer à affronter des situations qui, a priori, peuvent sembler improbables ou imprévisibles. » Extrait de la PQSC 2014-2024, p. 67.

Sensibiliser la population aux inondations, à la vulnérabilité de certaines collectivités, à la nécessité de bien se préparer à toute éventualité, aux moyens à privilégier et aux comportements à adopter avant, pendant et après un sinistre, voilà un autre défi à relever.

En somme, sans la mise en place de mesures concrètes visant à prévenir l’effet des catastrophes, et compte tenu de l’augmentation des sinistres au cours des dernières années, les collectivités et les organisations se trouvent condamnées à des interventions d’urgence toujours plus fréquentes, importantes et coûteuses.

« La connaissance des risques est l’élément clé autour duquel s’articulent la plupart des actions en sécurité civile. Elle représente en quelque sorte la matière première sur laquelle vont s’appuyer la détermination et la réalisation des mesures destinées à réduire les risques et à assurer une réponse adéquate aux sinistres. » Extrait de la PQSC 2014-2024, p. 29.


Sur la base de l’analyse de données des 23 dernières années, le National Institute of Building Sciences des États-Unis révèle, dans un rapport publié en décembre 2017, que chaque dollar investi en prévention permet d’éviter 6 $ en dommages résultant des sinistres. Ce rapport expose ainsi que les bénéfices de la prévention sont encore plus importants que ce que démontraient les études antérieures alors qu’elles concluaient à un ratio de 4 $ en dommages évités pour 1 $ investi.15


Mesure N° 1

Un plan de sécurité civile obligatoire pour toutes les municipalités

C’est en conformité avec les dispositions de la Loi sur la sécurité civile, qui confient aux municipalités la responsabilité de planifier la sécurité civile sur leur territoire, qu’est prévue l’édiction, par le ministre de la Sécurité publique, du Règlement sur les procédures d’alerte et de mobilisation et les moyens de secours minimaux pour protéger la sécurité des personnes et des biens en cas de sinistre.

Ce règlement, qui répond aux orientations et aux objectifs de la Politique québécoise de sécurité civile 2014-2024, vise essentiellement à rehausser le niveau de préparation municipale aux sinistres majeurs en amenant les municipalités à préciser les moyens qu’elles vont minimalement se donner pour répondre aux principaux besoins découlant de ces situations.

Dans le contexte de l’augmentation des risques et des sinistres observée au Québec au cours des dernières décennies, ce règlement s’avère donc un moyen indispensable pour mener la société québécoise à faire preuve d’une meilleure résilience aux catastrophes. Sa mise en œuvre constituera une avancée majeure en matière de sécurité civile et permettra aux municipalités d’accroître leur autonomie et la protection de leur population, alors que seule une municipalité sur trois dispose à ce jour d’un plan de sécurité civile.

Toutes les municipalités devront se conformer au règlement dans un délai de 18 mois suivant sa publication. Rappelons qu’il a fait l’objet de consultations auprès de différentes associations du milieu municipal, dont la Fédération québécoise des municipalités et l’Union des municipalités du Québec, alors qu’il était à l’état de projet.

À court terme, édicter le Règlement sur les procédures d’alerte et de mobilisation et les moyens de secours minimaux pour protéger la sécurité des personnes et des biens en cas de sinistre.

Mesure N° 2

L’offre d’outils pour améliorer la préparation municipale aux sinistres

Afin d’accompagner le milieu municipal dans l’application du nouveau Règlement sur les procédures d’alerte et de mobilisation et les moyens de secours minimaux pour protéger la sécurité des personnes et des biens en cas de sinistre et, plus largement, pour améliorer la préparation municipale aux sinistres, le MSP rendra accessibles à court terme divers outils, soit :

  • un outil d’autodiagnostic municipal en ligne sur la préparation générale aux sinistres ;
  • un guide pour la mise en place d’une préparation générale aux sinistres ;
  • une boîte à outils sur divers aspects spécifiques d’une préparation générale aux sinistres ;
  • un document de référence pour l’application du règlement.

L’outil d’autodiagnostic permettra notamment aux municipalités de connaître l’état de leur préparation générale aux sinistres. Après avoir répondu à l’ensemble des questions, la municipalité obtiendra un rapport personnalisé d’analyse et de recommandations. Celui-ci dressera le bilan de sa situation et lui proposera des mesures devant être réalisées non seulement pour se conformer aux dispositions réglementaires, mais aussi, plus largement, pour optimiser sa préparation générale aux sinistres.

Dès le printemps 2018, le MSP offrira aux instances municipales des séances d’information afin de les guider dans l’utilisation de ces outils et dans la mise en œuvre du règlement. De même, par l’intermédiaire de ses directions régionales, il fournira aux municipalités qui le désirent un accompagnement tout au long de leurs travaux.

À court terme, rendre disponibles divers outils destinés à accompagner le milieu municipal dans l’application du nouveau Règlement sur les procédures d’alerte et de mobilisation et les moyens de secours minimaux pour protéger la sécurité des personnes et des biens en cas de sinistre et, plus largement, à améliorer la préparation municipale aux sinistres.

Partenaires : municipalités, municipalités régionales de comté (MRC)

Mesure N° 3

Un soutien financier aux municipalités pour améliorer leur préparation aux sinistres

Lors des consultations menées en vue de l’adoption du Règlement sur les procédures d’alerte et de mobilisation et les moyens de secours minimaux pour protéger la sécurité des personnes et des biens en cas de sinistre, les associations municipales ont reconnu le besoin d’améliorer la préparation aux sinistres ainsi que la pertinence d’adopter un cadre réglementaire. Elles ont toutefois insisté sur l’importance pour le ministère de la Sécurité publique d’offrir un soutien technique et financier au milieu municipal pour l’accompagner dans sa démarche et pour faciliter l’atteinte des objectifs visés.

Attentif à cette demande et conscient du fait que la disponibilité limitée de ressources dans certaines municipalités pourrait constituer un frein à l’amélioration de la préparation aux sinistres, le ministère de la Sécurité publique compte fournir une aide financière spéciale totalisant 20 M$.

Il encouragera également la réalisation d’activités de préparation aux sinistres qui vont au-delà de ce que prévoit le règlement. Par exemple, une municipalité pourrait choisir de mener des activités de communication publique, d’offrir des formations, de tenir des exercices ou encore de planifier des mesures adaptées à des risques particuliers, en concevant notamment un plan particulier d’intervention en cas d’inondation. Le soutien financier accordé s’inscrira en toute concordance avec les objectifs poursuivis par le gouvernement, soit d’accompagner et de soutenir les collectivités dans leur quête de résilience et d’aider les municipalités à faire face aux défis du futur, dont ceux liés aux changements climatiques et à l’accroissement de la vulnérabilité des milieux.

À court terme, offrir un soutien financier au milieu municipal afin de l’accompagner dans la mise en œuvre du Règlement sur les procédures d’alerte et de mobilisation et les moyens de secours minimaux pour protéger la sécurité des personnes et des biens en cas de sinistre et, plus largement, pour améliorer la préparation municipale aux sinistres.

Partenaires : municipalités, MRC

Mesure N° 4

Une bonification du budget du Cadre pour la prévention de sinistres, visant exclusivement les inondations

Depuis son adoption, le Cadre pour la prévention de sinistres 2013-2020 permet de soutenir financièrement le milieu municipal pour la mise en œuvre de travaux d’atténuation, voire d’élimination de risques liés à des aléas. Pour les sept années financières qu’il couvre, il prévoit des investissements en appréciation (analyse et recherche sur les risques), en traitement (travaux de prévention et d’atténuation) et en communication des risques liés à l’érosion et à la submersion côtières, aux inondations, aux glissements de terrain, aux tremblements de terre, aux accidents industriels, aux feux de forêt et à certains aléas nordiques.

Dans le cadre du présent plan d’action, des sommes additionnelles seront investies par le MSP afin d’accroître le soutien apporté aux municipalités souhaitant réduire, sur leur territoire, les risques liés aux inondations. Ainsi, des projets d’analyse de solutions, d’atténuation ou de prévention des sinistres, tels que le déplacement de résidences hors des zones inondables ou des travaux permettant de réduire la vulnérabilité aux inondations, pourront être réalisés en concertation avec le milieu. Les municipalités seront responsables de la coordination des projets d’analyse de solutions et de la mise en œuvre des mesures d’atténuation, lesquels projets devront reposer sur un financement conjoint municipal-gouvernemental.

Une municipalité ou une MRC pourra soumettre une demande au MSP, qui priorisera les projets selon la nature des infrastructures ou des biens menacés, et en fonction de critères précis :

  • sécurité du public et des infrastructures publiques ou privées ;
  • probabilité d’occurrence des inondations ;
  • ampleur des conséquences potentielles ;
  • disponibilité budgétaire.

À court terme, bonifier l’aide financière consentie aux municipalités et aux MRC qui veulent entreprendre des actions en vue d’atténuer ou d’éliminer des risques liés aux inondations.

Partenaires : municipalités, MDDELCC

Mesure N° 5

L’amélioration du contenu du portail gouvernemental Vigilance sur les risques liés aux inondations

Depuis 2012, le portail Web Vigilance16 du MSP, sur les risques d’origine naturelle, est en ligne et se présente comme un outil de surveillance de la crue des eaux qui informe en temps quasi-réel des niveaux et des débits des cours d’eau et des lacs du Québec. Provenant de stations hydrométriques et d’échelles limnimétriques disposées le long de certains lacs et rivières, les données sous forme de cartes et de graphiques sont rendues disponibles pour alerter et mobiliser plus rapidement les intervenants municipaux et gouvernementaux advenant des situations critiques.

Plusieurs partenaires acceptent de partager diligemment leurs données sur les débits et les niveaux des cours d’eau, notamment le ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques (MDDELCC), Hydro-Québec, Environnement Canada, Pêches et Océans Canada et Hydro Météo. À partir de ces renseignements et selon une mesure des conséquences possibles, le MSP a défini divers seuils de crue. Il a aussi développé plusieurs outils facilitant la compréhension des données et des graphiques, par exemple des tableaux et des hydrogrammes, une carte géoréférencée par région sur la surveillance de la crue des eaux, etc. Grâce à Vigilance, le Québec dispose déjà d’un outil d’information continue sur la surveillance des cours d’eau. À court terme, il faut le bonifier et le faire connaître davantage.

Le MSP travaillera à moyen terme avec ses partenaires à augmenter le nombre de rivières couvertes par des prévisions hydrologiques, à permettre l’inscription de prévisions de zones inondées lors de crues et à en illustrer l’ampleur en temps réel. Cela conduira à l’amélioration des connaissances sur la vulnérabilité des résidences et des infrastructures à différents niveaux de crue des cours d’eau.

L’ajout de nouvelles données dans Vigilance, mises sous une forme cartographique, permettra de fournir une information prévisionnelle et en temps réel sur les crues et leurs conséquences. Ce type de renseignements s’avère essentiel aux municipalités et aux citoyens qui veulent mettre en place des mesures adéquates en vue d’assurer la sécurité des personnes et des biens avant et pendant la période d’inondation.

À court terme, enrichir le contenu du portail Vigilance et veiller à le faire connaître davantage auprès des municipalités et des citoyens. À moyen terme, y intégrer des données prévisionnelles et en temps réel sur les crues et leurs conséquences.

Partenaires : MDDELCC, Hydro-Québec, municipalités, Environnement Canada, Pêches et Océans Canada

Mesure N° 6

L’accès à une section consacrée aux inondations dans le site Web du ministère de la Sécurité publique

Les inondations constituent l’un des principaux aléas naturels auxquels le Québec est exposé. Elles engendrent chaque année un lot de conséquences fâcheuses. Au cours des dernières années, de nombreuses consignes sur les mesures à prendre en matière de sécurité civile en lien avec les inondations ont été élaborées et mises en ligne dans le site Web du MSP.

À court terme, le MSP entend intégrer une section «  inondations  » dans son site Web afin de regrouper l’ensemble de l’information pertinente et utile, pour guider les citoyens avant et après les inondations. Lors de sinistres, les citoyens et les municipalités seront référés au site Internet d’« Urgence Québec » puisqu’il constitue le carrefour de l’information gouvernementale en situation d’urgence. Plusieurs ministères publient une foule de renseignements importants, en lien notamment avec le rétablissement.

L’application « Vigilance » pour la surveillance de la crue des eaux par région administrative est aussi disponible en ligne sur le site Internet du MSP, tout comme les consignes à suivre en cas de sinistre et les renseignements sur le programme d’aide financière aux sinistrés.

À court terme, concevoir une section consacrée aux inondations dans le site Web du ministère de la Sécurité publique afin de regrouper l’ensemble de l’information pertinente et utile pour les citoyens et les municipalités.

Partenaires : MTESS (Urgence Québec), membres de l’OSCQ

Mesure N° 7

Une actualisation et une meilleure connaissance des rôles et des responsabilités des ministères et des organismes en sécurité civile

Le système québécois de sécurité civile repose sur l’engagement et la contribution de tous les acteurs de la société, du citoyen aux ministères et organismes gouvernementaux, en passant par les organisations de la société civile et le milieu municipal. Ce système est soutenu à l’échelle gouvernementale par trois mécanismes de coordination et de concertation qui s’appliquent dans toutes les dimensions de la sécurité civile – prévention, préparation, intervention et rétablissement – ainsi que dans le développement de la connaissance des risques.

  1. Le Comité de sécurité civile du Québec (CSCQ) est chargé d’assister le MSP dans l’exercice de ses responsabilités à l’égard de la sécurité civile et de conseiller les autorités gouvernementales en la matière. Il contribue à orienter la planification gouvernementale en sécurité civile ainsi qu’à superviser le déploiement des ressources au moment et à la suite des sinistres d’importance. Ce comité, présidé par le secrétaire général et greffier du Conseil exécutif, se prononce également sur les mesures pouvant être prises à l’échelle gouvernementale pour améliorer la gestion des risques et pour assurer une réponse adéquate aux sinistres.
  2. L’Organisation de la sécurité civile du Québec (OSCQ) est la structure de coordination gouvernementale chargée de la planification de la sécurité civile à l’échelle nationale et de la coordination des opérations menées par chacun des ministères et organismes en cas de sinistre majeur, selon les dispositions prévues dans le Plan national de sécurité civile (PNSC). Le coordonnateur gouvernemental de la sécurité civile, soit le sous-ministre associé de la Direction générale de la sécurité civile et de la sécurité incendie au MSP, dirige les travaux de l’OSCQ.
  3. Les Organisations régionales de sécurité civile (ORSC) assurent, dans chaque région administrative du Québec, la planification gouvernementale en sécurité civile et, lors d’un sinistre, la coordination opérationnelle régionale des ministères et organismes directement interpellés par l’événement. Elles sont chacune coordonnées par le directeur régional de la sécurité civile et de la sécurité incendie du MSP.

Bien qu’ils aient démontré leur efficacité dans plusieurs situations depuis leur mise en place au tournant des années 1990, ces mécanismes de coordination et de concertation en sécurité civile à l’échelle gouvernementale gagneraient à être actualisés et bonifiés afin de tenir compte de l’évolution de la sécurité civile ainsi que des réalités et des enjeux actuels. C’est pourquoi une mise à jour et une consolidation des modalités d’organisation et de fonctionnement de ces mécanismes seront réalisées afin de préciser les mandats respectifs et les rôles des intervenants qui y sont engagés, et ce, dans toutes les dimensions de la sécurité civile, y compris le rétablissement.

Par ailleurs, le système de sécurité civile, de même que les rôles et les responsabilités de chacun des acteurs qui le composent, sont en général assez méconnus. Ce constat a fait surface à maintes reprises lors des consultations des municipalités touchées par les inondations printanières de 2017. L’absence d’une compréhension commune du système peut semer une certaine confusion parmi les intervenants, notamment lorsque vient le moment de répondre à un sinistre. Ainsi, il importe de mieux faire connaître et d’expliquer les composantes, les mandats et les rouages du système québécois de sécurité civile, en vue d’accroître la responsabilisation de chacun et, plus globalement, d’améliorer la gestion des risques de sinistre au Québec.

Le MSP procédera donc à la rédaction d’un document de référence sur le système québécois de sécurité civile à l’intention de tous les acteurs concernés par la sécurité civile. De plus, il rédigera un guide sommaire regroupant les renseignements pertinents liés à chacun des acteurs gouvernementaux en sécurité civile. Ces actions permettront :

  • d’apporter des précisions sur les rôles et les responsabilités des différents acteurs, notamment en matière de rétablissement ;
  • de faciliter la compréhension du système de sécurité à tous les niveaux, entre autres à l’échelle municipale ;
  • de dissiper les ambiguïtés entourant la fonction et les responsabilités dévolues aux principaux acteurs concernés ;
  • de diffuser une information claire et uniforme sur le système, laquelle pourra être reprise par les municipalités dans leurs communications avec les citoyens.

À court terme, proposer une mise à jour et une consolidation des modalités d’organisation et de fonctionnement du Comité de sécurité civile du Québec, de l’Organisation de la sécurité civile du Québec, des organisations régionales de sécurité civile ainsi que des dispositions relatives à la fonction de coordonnateur gouvernemental de la sécurité civile.

À moyen terme, rédiger un document de référence sur le système québécois de sécurité civile à l’intention de tous les acteurs concernés par la sécurité civile ainsi qu’un guide sommaire regroupant les renseignements pertinents liés à chacun des acteurs gouvernementaux en sécurité civile.

Partenaires : membres de l’OSCQ et des ORSC

Mesure N° 8

La mise en place d’une veille particulière sur le dégel printanier

Au fil des saisons et des années, certaines conditions météorologiques peuvent hausser les probabilités d’inondations dans un milieu. À titre d’exemple, un dégel rapide ou un printemps hâtif peut augmenter la possibilité de crues majeures. De même, les redoux hivernaux et les épisodes de gel et de dégel peuvent être à l’origine de la formation d’embâcles qui provoquent souvent des inondations. Par contre, d’autres conditions contribuent à atténuer les probabilités d’inondations au printemps, par exemple l’alternance de températures douces le jour et de températures nocturnes sous le point de congélation, qui ralentira le phénomène de fonte, réduisant considérablement l’apport d’eau dans les cours d’eau. Une bonne observation des variations de température (hivernales et printanières) et des précipitations s’impose afin de mesurer leur incidence sur l’élévation des cours d’eau et sur le potentiel d’inondation dans les zones habitées.

Avec ses partenaires — Environnement Canada et le ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques — le MSP se tient déjà aux aguets. Néanmoins, il accentuera sa veille sur le dégel printanier à partir de l’hiver jusqu’au début du printemps pour évaluer les possibilités que des inondations surviennent ainsi que pour anticiper leur ampleur potentielle, le cas échéant.

Dans l’éventualité où des inondations seraient pressenties dans certains milieux, un plan de communication adapté serait alors établi et mis en œuvre. Le MSP se tiendrait non seulement prêt à agir et à coordonner, s’il y a lieu, les actions du gouvernement dans la gestion d’un sinistre, mais il veillerait, avec ses partenaires, à en communiquer clairement les détails à la population visée. À cet égard et dans le même esprit de veille, une planification des renseignements à diffuser au public serait réalisée afin de communiquer :

  • les conseils ;
  • les canaux de communication à utiliser pour joindre les autorités locales et régionales ;
  • les ressources disponibles.

Chaque année, maintenir une veille particulière sur le dégel printanier, à partir de l’hiver jusqu’au début du printemps, afin d’évaluer le potentiel d’inondation et, le cas échéant, de mettre en œuvre un plan de communication conséquent.

Partenaires : MDDELCC, Environnement Canada, Hydro-Québec

Mesure N° 9

Des rencontres préparatoires avec les municipalités en vue des crues printanières

Les municipalités sont responsables de la planification de la sécurité civile sur leur territoire. Elles peuvent compter, dans l’accomplissement de cette tâche, sur le soutien du MSP, notamment pour se préparer à d’éventuelles crues printanières. Elles savent aussi qu’en situation de sinistre, le gouvernement du Québec sera présent pour les soutenir dans leur gestion de la situation.

S’inscrivant dans un mode proactif et en prévision du dégel printanier, le MSP augmentera le nombre de ses rencontres avec le milieu municipal dans le but de préciser les rôles respectifs et les besoins liés à l’échange d’information. Ces rencontres permettent déjà de mettre à jour le plan des interventions municipales, de s’assurer que les processus d’alerte sont opérationnels et de réviser la liste des interlocuteurs municipaux. Elles seront l’occasion de rappeler aux municipalités l’information que le MSP met à leur disposition pour renseigner leurs citoyens.

Ces échanges directs entre le MSP et des représentants municipaux renforceront les communications entre les partenaires de la sécurité civile de même que la préparation des municipalités appelées au premier chef à exercer une surveillance intensive de la crue printanière et à agir avec diligence et efficacité si une inondation se produit.

Les directions régionales du MSP vont donc, à court terme, accroître leur présence auprès de leurs partenaires municipaux en organisant, dans chacune des régions administratives du Québec, mais en priorisant les plus vulnérables, ce type de rencontre préparatoire en vue de possibles inondations printanières.

À court terme, intensifier l’organisation de rencontres préparatoires avec les municipalités en vue des inondations printanières dans chacune des régions administratives du Québec exposées aux inondations.

Partenaires : municipalités, membres des ORSC

Mesure N° 10

Le soutien aux initiatives locales liées à la surveillance des cours d’eau

Au cours des dernières années, certaines municipalités et des organismes de bassins versants17 ont mis en place des outils permettant d’anticiper et de suivre l’évolution des débits et des niveaux des cours d’eau. Cette surveillance des crues profite grandement aux autorités locales appelées à se mobiliser rapidement dans certaines situations. Ainsi, grâce à ces outils, elles peuvent sans tarder, le cas échéant, alerter la population de l’imminence d’une inondation et suivre de près l’évolution de la situation.

Par exemple, l’entreprise Rio Tinto a conçu un outil de prévision d’inondations concernant le lac Saint-Jean et a mis en place des processus de communication et de collaboration avec les municipalités et le MSP. À partir des données rendues disponibles par l’entreprise, les municipalités riveraines et les ministères peuvent connaître les routes, les infrastructures et les secteurs pouvant être soumis à une inondation. Selon la prévision des élévations des cours d’eau du Saguenay–Lac-Saint-Jean, il est également possible de déterminer avec précision quelles résidences seront touchées par la crue. L’utilisation de cet outil permet notamment de mieux planifier les interventions devant être mises de l’avant afin d’assurer la sécurité des personnes et des biens.

Dans le but de promouvoir et d’instaurer à l’échelle locale et régionale de telles initiatives, le MSP pourra accorder son soutien financier.

À moyen terme, soutenir financièrement les initiatives locales et régionales visant l’anticipation, la surveillance et la diffusion d’information en temps réel sur la crue de cours d’eau.

Partenaires : municipalités, MRC, organismes des bassins versants (OBV), membres des ORSC

Mesure N° 11

Une entraide intermunicipale structurée

Certaines des municipalités consultées par sondage ou lors de la rencontre Bilan et perspectives en décembre 2017 ont avoué ne pas posséder les équipements requis pour secourir adéquatement des sinistrés. Souvent de petite taille et ne pouvant compter que sur un nombre restreint de ressources humaines, elles ont exprimé leur souhait de partager des ressources et des équipements avec d’autres entités municipales voisines ou plus éloignées, qui pourraient leur venir en aide temporairement si elles ne sont pas elles-mêmes touchées par un sinistre.

En ce qui a trait aux ressources humaines et à l’expertise, il y aurait lieu effectivement d’en faciliter le partage lors d’un sinistre, tant pour les opérations d’urgence que pour le rétablissement. Très sollicité en période de sinistre, le personnel réduit d’une petite municipalité, du côté de l’administration notamment, peut vite arriver à saturation, se sentir débordé et même épuisé. La disponibilité d’une relève provenant de municipalités voisines pourrait être grandement appréciée. À cet égard, le ministère des Affaires municipales et de l’Occupation du territoire veillera à la coordination et au partage de ressources entre les municipalités volontairement participantes, en collaboration avec l’Association des directeurs généraux des municipalités du Québec (ADGMQ).

Quant aux équipements et à la mobilisation de pompiers, l’Association des chefs en sécurité incendie du Québec (ACSIQ) s’est avancée puisqu’elle se trouve en terrain connu en matière d’entraide intermunicipale, selon son expérience dans le domaine des services d’incendie. Elle propose de coordonner le partage ou le prêt de ressources matérielles des services d’incendie de même que le prêt temporaire de services de pompiers entre les municipalités sinistrées et celles qui ne le sont pas. Il s’agirait, à moyen terme, d’inventorier, au sein d’une même région, les ressources humaines et les équipements qui pourraient être cédés au besoin pour une période déterminée. Le MSP reconnaît en l’ACSIQ un partenaire important en sécurité civile. C’est pourquoi il soutiendra financièrement l’initiative proposée et collaborera à sa réalisation.

Favoriser l’entraide intermunicipale en collaborant avec le ministère des Affaires municipales et de l’Occupation du territoire et en soutenant, à court terme, le projet de l’Association des chefs en sécurité incendie du Québec qui facilitera les échanges d’équipements et de ressources entre les municipalités.

Partenaires : MAMOT, ADGMQ, ADMQ, ACSIQ, municipalités, MRC, membres des ORSC

Mesure N° 12

La mise en œuvre, à l’échelle nationale, d’activités de communication axées sur l’importance de se préparer à faire face aux inondations

Une véritable culture de gestion des risques n’émergera au sein de la société québécoise que lorsque la responsabilisation et l’engagement des personnes et des collectivités à cet égard seront bien ancrés. Pour ce faire, il faut outiller les citoyens et les municipalités afin de capter leur attention et de les convaincre de l’importance de se préparer pour faire face aux inondations.

Le message sur la nécessité de mieux connaître les risques liés aux inondations, de mettre en place des mesures visant à en atténuer les conséquences potentielles et de se préparer à réagir lorsqu’elles surviennent, doit être porté non seulement par les instances municipales, mais également par le gouvernement du Québec. Les citoyens qui vivent dans des zones inondables doivent être particulièrement ciblés de façon à ce qu’ils puissent prendre conscience de leur vulnérabilité, chercher du soutien pour y remédier autant que possible et prendre des mesures appropriées à leur situation en vue de se préparer adéquatement. Il s’agira d’inciter toute la société à adopter des comportements responsables face aux aléas, notamment les inondations.

Pour mener à bien ces activités de communication, le gouvernement du Québec assumera un leadership en préparant les contenus, en consultant ses partenaires de la sécurité civile et en ciblant les canaux de diffusion les plus pertinents.

À moyen terme, mettre en œuvre, à l’échelle nationale, des activités de communication afin de sensibiliser la population à la nécessité de se préparer à faire face aux sinistres, notamment aux inondations.

Partenaires : membres de l’OSCQ

Mesure N° 13

La sensibilisation des collectivités par la mise en place d’activités de communication adaptées aux réalités des diverses localités et des régions

Pour sensibiliser adéquatement la population et les municipalités, il est essentiel d’adapter les messages aux différents contextes locaux et régionaux. L’information véhiculée pourra alors être plus détaillée et plus pratique. Cela amènera une population locale à recourir aux ressources de soutien et d’aide-conseil en prévention et en préparation qui se trouvent à proximité et à faire usage des outils mis à sa disposition par les autorités responsables du territoire.

L’objectif premier de ces actions de communication ciblées sera d’accroître l’autonomie des citoyens pour faire face à tout type de sinistre. Le citoyen soucieux de sa sécurité et de celle de sa famille, et conscient de sa vulnérabilité, devra être amené à réfléchir à ce qu’il peut faire lui-même pour renforcer sa propre résilience et réagir de façon optimale si un sinistre devait survenir.

Les municipalités seront appelées à enrichir leur plan de sécurité civile en y prévoyant des activités de communication avec leur population et la production de guides d’information. L’aide financière du MSP prévue pour soutenir la préparation municipale aux sinistres pourrait éventuellement servir, selon des critères à définir, à ce que les municipalités prennent à leur charge une partie des coûts de ces campagnes locales et régionales ainsi que de ceux liés à la production et à la diffusion des guides.

À long terme, améliorer la sensibilisation des citoyens par des campagnes régionales sur les inondations potentielles.

Partenaires : municipalités, MRC, membres des ORSC

Mesure N° 14

La gestion des zones inondables

Mesure du ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques.

Au printemps 2017, le Québec a vécu une crue historique qui a fait ressortir plusieurs défis, dont ceux de mettre à jour et de compléter la cartographie des zones inondables aux fins d’aménagement du territoire, de bonifier les connaissances liées aux inondations dans un contexte de changements climatiques et de rendre disponibles des informations de prévision des zones inondées lors de crues afin de soutenir la prise de décision durant ces événements.

Ainsi, au cours des prochains mois, des mesures vivement souhaitées et qui relèvent de la mission du MDDELCC seront mises en place. Ces mesures, additionnelles et complémentaires à celles du présent plan d’action, touchent notamment les zones inondables et la modernisation de la Politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables.

Actualisation de la cartographie en zone inondable

Le gouvernement entend mettre à jour et compléter la cartographie des zones inondables, considérer de nouvelles approches en la matière et bonifier la diffusion de l’information cartographique afin d’améliorer la préparation avant un événement et l’intervention lors des crues d’envergure. Pour ce faire, des sommes seront octroyées afin de concevoir des outils en lien avec les zones inondables et d’accompagner les municipalités dans le choix des solutions. Dès maintenant, une somme de 6,9 M$ est donc allouée à la réalisation d’études exhaustives des crues historiques et des crues à venir ainsi qu’à l’analyse et à l’évaluation des secteurs les plus à risque. Des simulations, des scénarios et des analyses climatiques permettant de considérer les conséquences des changements climatiques seront également réalisés.

De plus, une somme de 5,5 M$ est consacrée à la mise à jour de la cartographie des zones inondables sur le territoire de la Communauté métropolitaine de Montréal afin d’y inclure les informations concernant les cotes de crues ainsi que la gradation potentielle du risque en prenant en considération la dernière inondation de 2017. Une somme additionnelle de 15 M$ permettra de soutenir d’autres initiatives municipales de ce genre au Québec, notamment avec la Communauté métropolitaine de Québec, la Ville de Gatineau et la MRC de Maskinongé.

Révision du cadre normatif applicable en zone inondable

Les interventions dans les zones inondables sont régies par la Politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables. Depuis son adoption en 1987, la politique a fait l’objet de plusieurs mises à jour. Compte tenu des manifestations de plus en plus importantes associées aux changements climatiques, il devient incontournable de réviser la politique de sorte à y intégrer de nouvelles connaissances. De plus, les inondations survenues au printemps 2017 ont mis en lumière certains problèmes d’application à régler.

Par cette révision, le MDDELCC entend mettre en place un cadre de gestion moderne permettant, entre autres, de renforcer la protection des fonctions écologiques des plaines inondables, d’intégrer les nouvelles approches de cartographie, de considérer les nouveaux enjeux comme celui des changements climatiques et de favoriser un aménagement du territoire visant une meilleure résilience de la société québécoise aux risques accrus d’événements climatiques d’importance. Une réflexion s’impose également sur le mécanisme de mise en œuvre des cartographies ou des cotes de zones inondables sur le territoire.

Thème 2 : Pour un accompagnement personnalisé : une nouvelle approche de la gestion du rétablissement

Si une société qui se veut résiliente doit planifier les mesures qu’elle déploiera au moment d’un sinistre, elle doit aussi se donner les moyens de se remettre sur pied rapidement après un tel événement pour reprendre ses activités courantes. À cet égard, le MSP se tient toujours prêt à fournir une aide financière pour soutenir, le cas échéant, une population éprouvée, mais il ne s’agit là que d’un outil parmi d’autres. Cet aspect ne couvre qu’un des nombreux besoins qui sont généralement à combler à la suite d’un sinistre. À tous les niveaux, dans tous les milieux vulnérables, il y a lieu de réfléchir à une meilleure préparation au rétablissement, à élargir l’approche actuelle et à établir des mesures mieux intégrées.

Globalement, pour qu’une population sinistrée puisse se rétablir de façon optimale, elle doit pouvoir compter sur l’appui de nombreux intervenants publics et privés dans la période suivant un sinistre : entreprises de décontamination et de nettoyage de débris, évaluateurs de sinistres, professionnels de la santé, professionnels de la construction, assureurs, conseillers gouvernementaux en sécurité civile et agents d’aide financière, agents des services municipaux pour la délivrance de permis, organismes gestionnaires de dons, etc. Mais c’est selon un plan clair — même avec ses impondérables — et longuement réfléchi, qui prend en considération les caractéristiques, les contraintes et les forces d’un milieu, que cet ensemble d’acteurs doit pouvoir se mobiliser d’une façon ordonnée et diligente. Ainsi, le rétablissement doit d’abord s’articuler à l’échelle locale en engageant activement les instances municipales qui auront prévu à cet égard une certaine marche à suivre.

Cela dit, le gouvernement reconnaît l’importance de son propre investissement dans le rétablissement par un soutien direct aux communautés touchées, lequel doit s’effectuer dans un souci d’efficacité et s’étendre au-delà d’une aide financière. C’est pourquoi, à la suite du printemps 2017, le MSP a mené une réflexion en vue de bonifier son approche et de renforcer la portée non seulement de ses propres actions, mais aussi de celles de tous les intervenants gouvernementaux. Recherchant une meilleure souplesse, une simplification et une plus grande cohésion avec ses partenaires, il met de l’avant les mesures qui suivent, lesquelles s’inscrivent dans la continuité des pratiques en place, déjà probantes, mais pouvant être améliorées.

« Cette planification doit prendre en compte les multiples conséquences tangibles et intangibles pouvant découler des catastrophes, car divers besoins peuvent en résulter. Elles peuvent, entre autres, causer des décès, porter des atteintes physiques et psychologiques à la population touchée, engendrer des pertes matérielles et financières ainsi que des difficultés économiques, occasionner des dommages environnementaux et patrimoniaux ou encore réduire la cohésion et la vitalité sociales. » Extrait de la PQSC 2014-2024, p.73.

Mesure N° 15

La révision du programme général d’aide financière

Devant la situation inédite du printemps 2017, une décision gouvernementale importante a été prise par décret : le Programme général d’aide financière lors de sinistres réels ou imminents a été bonifié, notamment quant aux montants accordés, pour constituer, comme la Loi sur la sécurité civile le prévoit, un «  programme spécifique  » applicable à ce sinistre.

Malgré ce changement, des délais dans la gestion du programme — causés par l’attente des rapports d’évaluation de dommages, des permis de construction de la municipalité, des pièces justificatives pour les travaux réalisés, du décret de la Zone d’intervention spéciale, etc. — et une insatisfaction manifeste des sinistrés à cet égard, ont fait ressortir la nécessité de simplifier le cadre d’application, les normes et la gestion du programme. C’est pourquoi le MSP s’est rapidement mis à la tâche et livrera au printemps 2018 un programme général amélioré. 

L’exercice de simplification du programme, tant dans ses normes que dans ses modalités d’application, permettra une réduction des délais dans le versement de l’aide financière. Les nouvelles façons de faire dans la gestion du programme contribueront, tout comme les mesures qui suivent, à limiter le nombre d’intervenants ministériels assignés au traitement d’une demande d’aide financière soumise par un citoyen sinistré. De plus, certaines des normes modifiées auront un caractère incitant les sinistrés concernés à rechercher une solution qui éliminera sensiblement, sinon totalement, leur vulnérabilité aux inondations.

Plusieurs grands principes demeureront toutefois intacts. Par exemple, pour les particuliers, l’aide financière accordée sera de nouveau liée exclusivement aux dépenses concernant une résidence principale. De plus, elle continuera de couvrir uniquement des besoins de première nécessité dans les premiers jours d’un sinistre, et constituera toujours une aide de dernier recours lorsque celle-ci sera liée aux dommages causés par un sinistre à des biens meubles ou à un immeuble. 

À court terme, modifier le programme général d’aide financière, notamment par un allègement des normes et des processus de gestion.

Mesure N° 16

La délégation aux municipalités de la gestion du programme général d’aide financière

En réponse à la proposition de certaines municipalités, reçue lors des échanges de décembre 2017, la gestion du nouveau programme général d’aide financière pourra être déléguée en tout ou en partie, selon la municipalité, à celles qui souhaitent l’assumer, conformément aux dispositions prévues à cet égard dans la Loi sur la sécurité civile. L’objectif est de miser sur les liens de proximité entre une municipalité et ses citoyens sinistrés pour que ceux-ci soient accompagnés diligemment et qu’ils se sentent rassurés par une communication en continu tout au long de la période de rétablissement.

Les municipalités qui accepteront d’assumer en tout ou en partie la gestion du programme auront à convenir d’une entente avec le MSP, lequel appuiera par la suite les municipalités mandataires. Notons que la gestion déléguée du programme ne sera imposée à aucune municipalité.

En transférant ainsi aux municipalités qui le désirent certaines responsabilités liées au programme général d’aide financière, il est possible de croire que le MSP disposera alors d’une plus grande marge de manœuvre pour venir en aide à celles qui ne peuvent accepter une délégation de gestion.

À court terme, déléguer aux municipalités qui le souhaitent la gestion totale ou partielle du Programme général d’aide financière lors de sinistres réels ou imminents, après signature d’un acte de délégation prévu à cet égard. Offrir un appui aux municipalités mandataires dans la réalisation de leur mandat.

Partenaires : municipalités

Mesure N° 17

Le choix d’une approche centrée sur le sinistré

Le programme général d’aide financière est un outil essentiel d’aide au rétablissement que le gouvernement met à la disposition des citoyens, des entreprises et des municipalités victimes de sinistres. Il permet de répondre aux besoins les plus importants d’une population sinistrée. Cependant, il ne peut constituer le seul élément du rétablissement. Selon la nature, la durée, l’ampleur et l’étendue d’une catastrophe, tous y gagneraient si ce soutien financier pouvait être complémentaire à d’autres moyens d’accompagnement déployés pour assurer un rétablissement optimal.

C’est pourquoi le MSP accompagnera étroitement les municipalités touchées par un sinistre dans la mise en place de « centres de soutien au rétablissement » de type guichet unique. Elles auraient ainsi à inviter et à réunir dans un même lieu, avec l’aide du ministère, un ensemble de partenaires publics et même privés — par exemple, un représentant du service d’urbanisme de la municipalité, des représentants des ministères de première ligne, un bénévole de la Croix-Rouge, etc. — offrant des services directs aux sinistrés. Ces centres resteraient ouverts aussi longtemps qu’une majorité d’enjeux auxquels font face les sinistrés n’auraient pas été solutionnés. L’approche retenue aura pour but de fournir un accès rapide à une information claire et de première main ainsi qu’à des services personnalisés en continu, de favoriser une fluidité dans le suivi des dossiers des sinistrés et d’éviter l’ajout de stress et de souffrances aux personnes éprouvées.

Le MSP travaillera avec les ministères et les organismes membres de l’OSCQ à définir les modalités liées, le cas échéant, à la mise en place, en collaboration avec les municipalités, de ces centres de soutien au rétablissement chargés d’offrir, entre autres, une gamme décentralisée de services.

Par ailleurs, dans l’administration du programme général d’aide financière et dans le traitement des dossiers des sinistrés, l’« approche client » sera particulièrement accentuée. En plus de limiter le nombre d’intervenants pour chacun des dossiers de sinistrés, le MSP compte faire appel à d’autres ministères, dans le cadre de ses discussions au sein de l’OSCQ, pour augmenter temporairement, en cas de sinistre, son effectif dans une région donnée. Ainsi, il pourrait recourir à des équipes d’employés de la fonction publique — provenant de différents ministères et organismes — spécialement formées en vue d’un déploiement rapide en période de rétablissement, notamment pour appuyer ses propres équipes dans la gestion du programme d’aide financière. La disponibilité de ces équipes serait continue de façon à pouvoir, à tout moment et dans de courts délais, prêter main-forte dans différentes régions du Québec.

Selon une approche du rétablissement centrée sur le sinistré, collaborer étroitement avec les municipalités touchées par une inondation à la mise en place de centres de soutien au rétablissement destinés à fournir une aide de première nécessité aux personnes sinistrées. Recourir à des équipes d’employés de la fonction publique spécialement formées pour prêter main-forte, au besoin, au moment du rétablissement.

Partenaires : municipalités, membres de l’OSCQ et des ORSC

Mesure N° 18

Le partage de données entre le gouvernement et les municipalités

Dans le but de mieux répondre aux besoins pressants des personnes touchées par un sinistre et d’accélérer le traitement et la gestion des réclamations d’aide financière, le MSP entend proposer à court terme une modification ponctuelle à la Loi sur la sécurité civile destinée à permettre, dans certaines circonstances bien déterminées, l’échange de renseignements personnels de sinistrés entre ministères. L’objectif serait d’autoriser, pour une période précise, la communication d’un renseignement personnel sans le consentement de la personne concernée, lorsque cet échange répond à divers critères tels que la nécessité de joindre ou de localiser une personne.

Dans le même esprit et en vue d’apporter une solution à un problème relevé lors des inondations du printemps 2017 et de sinistres antérieurs, le MSP souhaite proposer l’ajout d’une disposition à la Loi sur la sécurité civile devant autoriser, dans certains contextes, le partage avec les municipalités de données relatives aux sinistrés. À titre d’intervenants de première ligne, les municipalités et le gouvernement seraient alors plus à même, dans bien des circonstances, de répondre aux divers besoins engendrés par les sinistres et de maintenir une cohérence des actions réalisées. Cette mesure serait de nature à faciliter la tâche des instances municipales et du gouvernement en vue d’accroître leur efficacité dans le déploiement de mesures lors d’un sinistre.

À court terme, proposer quelques modifications ponctuelles à la Loi sur la sécurité civile relatives à l’échange de renseignements personnels sur les sinistrés entre certains intervenants gouvernementaux et municipaux.

Mesure N° 19

Le rétablissement : au-delà du programme général d’aide financière

Le rétablissement repose sur un ensemble de décisions à prendre et d’actions à entreprendre à la suite d’un sinistre pour restaurer les conditions sociales, économiques, physiques et environnementales d’une collectivité et pour réduire les risques. Les décideurs qui y prennent part doivent pouvoir porter un regard éclairé sur la situation, procéder à d’habiles manœuvres de coordination et recourir à des outils et à des ressources appropriés aux besoins et aux circonstances. Selon la nature et l’ampleur du sinistre, les décisions et les actions peuvent s’inscrire dans un horizon à court, moyen ou long terme. Les mesures doivent permettre principalement de rendre le milieu de vie sécuritaire, d’assurer une reprise rapide des activités dans la collectivité, de rétablir les services et, dans le cas où un milieu a souffert de dommages matériels importants, de reconstruire.

Le rétablissement peut donc se révéler un processus long et complexe. Bien qu’il y ait plusieurs enjeux en cause, il se résume trop souvent à l’attribution d’une aide financière et à l’apport d’un soutien psychosocial aux sinistrés. Il requiert des intervenants qui y prennent part une grande capacité d’adaptation, puisque le choix des mesures à mettre en place dépend des conséquences réelles qu’il aura été impossible de prévoir entièrement.

Quelques éléments d’importance sont à considérer : le rétablissement doit aussi être l’occasion, lorsque possible, d’apporter des changements bénéfiques pour la collectivité, d’établir de nouvelles mesures de prévention pour éviter que les effets dommageables du sinistre ne se répètent et de faire le point sur l’efficacité des mesures de préparation en place en vue d’améliorer les interventions futures. La réduction des risques doit demeurer un objectif à atteindre, et ce, suivant les principes de développement durable.

Dans ce contexte, on le sait, tous les acteurs en sécurité civile — citoyens, municipalités, ministères et organismes gouvernementaux — ont un rôle à jouer. Il est donc primordial que ces acteurs aient une compréhension commune des différentes voies qui peuvent être empruntées et des bonnes pratiques qu’il serait souhaitable d’adopter lors du rétablissement. Pour cette raison, le MSP produira, à moyen terme, un document à l’intention de l’ensemble des acteurs en sécurité civile dressant un portrait global des divers aspects du rétablissement dans le contexte du système de sécurité civile au Québec. Ce document servira entre autres de guide aux municipalités dans la planification du rétablissement. Les mesures qu’elles auront déterminées seront par la suite inscrites dans leur plan municipal de sécurité civile respectif, en vue d’assurer une rapide remise sur pied d’une collectivité à la suite d’un sinistre. 

À moyen terme, produire des documents destinés à l’ensemble des acteurs en sécurité civile, portant sur le rétablissement et servant de guide à la planification de sa mise en œuvre dans les milieux municipaux.

Partenaires : membres de l’OSCQ et des ORSC, municipalités, MRC, entreprises, citoyens

Mesure N° 20

Une présence plus soutenue du ministère de la Sécurité publique sur le terrain

Le MSP déploie des ressources dans les régions du Québec pour veiller à la mise en place de mesures de réduction des risques et, le cas échéant, pour porter une assistance aux municipalités lors de sinistres ainsi que pour faciliter un retour à la vie normale. L’essentiel de son mandat se traduit par des activités visant l’information, la formation, l’encadrement, la coordination, le développement de la connaissance des risques, la prévention ainsi que la préparation aux sinistres.

Lors d’un sinistre, des conseillers ou des conseillères en sécurité civile sont en contact avec les municipalités de leur territoire. Ces représentants ministériels recueillent, dans la zone touchée, l’information concernant l’évolution de la situation, les conséquences du sinistre et les besoins des municipalités. Une telle collecte de renseignements permet de dresser un inventaire des besoins régionaux qui sera ensuite relayé aux ministères et aux organismes dans les ORSC et à l’OSCQ, et ce, en vue de mettre sur pied et de coordonner le soutien qui sera offert à la région ou à la municipalité éprouvée.

Désireux de renforcer son accompagnement auprès des municipalités et son rôle de coordonnateur des actions gouvernementales en sécurité civile, le MSP compte augmenter sensiblement sa présence en région à court terme, en embauchant de nouvelles ressources qui seront prioritairement affectées au rétablissement. Par cet ajout, le MSP souhaite que son personnel sur le terrain entretienne, en période de répit, des liens professionnels accrus et soutenus avec ses vis-à-vis municipaux et régionaux ainsi qu’avec les forces vives régionales concernées par la sécurité civile. Une planification du rétablissement pourra aussi être menée en période d’accalmie pour définir des mesures adaptées à chaque région.

Si des sinistres surviennent et frappent durement une collectivité, et qu’un centre de soutien au rétablissement doit être mis sur pied, ces ressources supplémentaires seront d’une aide précieuse. Elles auront une fine connaissance de la région et de ses intervenants propres ainsi que des liens de proximité avec les municipalités de leur territoire. Ces ressources pourront ainsi coordonner les échanges entre les intervenants ministériels et les municipalités touchées. Elles auraient donc un rôle clé à jouer dans la bonne marche des centres de soutien au rétablissement.

Par leur seule présence en région et par la vision du développement durable qu’ils auront à concrétiser dans leur travail, les nouveaux conseillers régionaux en sécurité civile, affectés principalement au rétablissement, contribueront à améliorer la planification et à accroître la capacité de tous les intervenants à répondre aux nombreux besoins qui en découlent. Grâce à leur apport, ils consolideront les directions régionales du MSP dans leur rôle auprès des municipalités.

Un premier pas en ce sens a été fait en décembre 2017 par l’annonce de la création de trois directions régionales — à Gatineau pour l’Outaouais, à Gaspé pour la région de la Gaspésie–Îles-de-la-Madeleine, à Baie-Comeau pour la Côte-Nord — et par l’implantation du Centre d’expertise en gestion des risques d’incidents maritimes (CEGRIM) aux Îles-de-la-Madeleine, dont la structure intérimaire a été mise en place à l’automne 2017.

À court terme, augmenter la présence en région de ressources du ministère de la Sécurité publique afin de mieux accompagner les municipalités et les MRC dans leur préparation aux sinistres, pour les opérations d’urgence et pour le rétablissement en particulier.

Mesure N° 21

Une meilleure coordination des acteurs publics lors du rétablissement

Pour se remettre d’une inondation et des dommages qu’elle leur a causés, une collectivité et ses individus ont des besoins divers à combler, d’ordre physique, psychologique, financier, matériel, technique ou informationnel. Un éventail plus ou moins large d’intervenants publics ou privés peuvent être appelés à répondre à ces besoins. Mais dans les jours suivant un sinistre, le MSP estime que les municipalités sont les mieux placées pour :

  • faire l’inventaire de l’aide requise ;
  • déterminer quelle est l’offre correspondante à organiser ;
  • décider s’il est pertinent d’ouvrir ou non un centre de soutien au rétablissement compte tenu du nombre de personnes touchées ;
  • désigner le lieu où le soutien sera offert dans une région afin d’atteindre de façon sécuritaire un nombre optimal de personnes ;
  • clarifier d’autres points complémentaires.

En fonction du scénario envisagé, celles-ci auraient donc la responsabilité, pour leur territoire respectif, de planifier le rétablissement tout en s’appuyant sur la collaboration et les conseils de leurs partenaires en sécurité civile, le MSP principalement, qui jouera un rôle primordial de coordonnateur du soutien gouvernemental.

Parallèlement au travail des municipalités, et en fonction de l’ampleur d’un sinistre, de ses conséquences, du nombre de municipalités et de citoyens touchés et des besoins émergents, le MSP assumera pour sa part la coordination des actions des ministères et des organismes membres de l’OSCQ et des ORSC. Il veillera au maintien, lorsque requis, de la mobilisation de ces structures de sécurité civile pendant la période de rétablissement, au-delà de l’intervention, assurant, grâce à elles, le déploiement des ressources en provenance de divers ministères. Avec l’appui des ORSC, il aidera les municipalités dans l’organisation et la mise sur pied des centres de soutien au rétablissement, le cas échéant. Si nécessaire, des sous-comités chargés de thématiques particulières associées au rétablissement pourront être formés, afin d’établir les liens utiles qui permettront de combler de façon optimale les attentes exprimées. Les municipalités concernées seront toujours des participantes de premier plan aux discussions à l’échelle régionale, comme sources d’évaluation des besoins et des solutions possibles.

Cette description sommaire des principales dispositions et procédures à mettre en place dans le contexte du rétablissement illustre bien la nécessité de définir, en amont des sinistres, des mécanismes de coordination et de concertation entre partenaires, de façon à ce que, le temps venu, chacun puisse agir efficacement, avec cohésion et cohérence, dans une succession logique d’actions. Une fois déterminées, ces nouvelles modalités seront intégrées dans le Plan national de sécurité civile.

À court terme, établir avec les partenaires publics en sécurité civile, notamment avec les municipalités, des mécanismes de coordination et de concertation visant à mieux répondre aux besoins de rétablissement des collectivités et des citoyens sinistrés, pouvant aller jusqu’à la mise en place de centres de soutien au rétablissement. Inscrire ces nouvelles modalités dans le Plan national de sécurité civile.

Partenaires : municipalités, membres de l’OSCQ et des ORSC

Thème 3 : Pour faire face aux défis actuels et futurs : une évolution des pratiques

Les défis actuels et futurs que le Québec doit affronter en matière de risques et de catastrophes sont de taille. Comme la plupart des sociétés dans le monde qui doivent composer avec les changements climatiques, et dans le but d’accroître sa résilience, il doit mettre en œuvre des mesures qui assureront la santé et la sécurité de sa population, qui maintiendront le bien-être commun et la qualité de vie des citoyens, et qui préserveront la vitalité sociale et économique des collectivités.

Dans le cheminement d’une société en quête d’une plus grande résilience aux catastrophes, la responsabilisation et l’engagement soutenu d’une diversité d’acteurs, de même qu’une concertation accrue entre décideurs publics et organismes concernés par la sécurité civile se présentent comme des conditions de succès. Mais le mouvement vers un plus grand savoir-faire et des résultats sans cesse améliorés ne doit jamais s’arrêter, pour éviter qu’une population ne se fixe trop confortablement dans des pratiques routinières pouvant la mener à occulter les dangers potentiels et réels. Au contraire, le mouvement doit être évolutif et s’adapter sans cesse à ce qui survient. À cette fin, il gagnera à puiser dans l’expérience des uns et des autres, de même que dans la recherche de sources potentielles d’émulation et de solutions inédites.

Les deux premières mesures qui suivent ont été retenues pour permettre aux autorités locales et régionales de parfaire leurs pratiques en matière de sécurité civile liées aux inondations et d’innover lorsque cela sera possible. De plus, par sa dernière mesure du plan d’action, le MSP étudiera la possibilité de fournir aux municipalités un cadre légal qui rendrait plus dynamique leur gestion intégrée des risques en sécurité civile.

« Au cours des dernières décennies, la recherche et le développement ainsi que les innovations ont permis de développer des pratiques et de découvrir ou de concevoir des systèmes, des équipements, des matériaux, des techniques et d’autres solutions fort utiles en sécurité civile. Au Québec comme ailleurs dans le monde, plusieurs des résultats obtenus ont directement contribué à sauver des vies, à limiter les effets sur la santé et à réduire les dommages occasionnés par les aléas. » Extrait de la PQSC 2014-2024, p.48.

Mesure N° 22

La documentation des bonnes pratiques municipales en matière de sécurité civile

Plusieurs municipalités du Québec ayant subi de lourds dommages au cours des dernières années à la suite d’inondations ont vite appris quels moyens devaient être déployés pour y faire face. Tirant les leçons de leurs expériences passées, elles ont peu à peu mis au point des mesures appropriées, et souvent innovantes, qui ont donné les résultats escomptés. Bien que les contextes et les ressources diffèrent d’une municipalité à l’autre, le partage des bonnes pratiques en sécurité civile pourrait être très profitable, incitant des décideurs municipaux à revoir leurs façons de faire et à peaufiner les mesures établies pour hausser la qualité de leur gestion des risques.

Ainsi, il y aurait lieu, à moyen terme, de répertorier et de diffuser les bonnes pratiques qui ont cours un peu partout sur le territoire québécois. Bien qu’il soit pertinent que tous les acteurs véhiculent leurs meilleures expériences, un mandat spécial à cet égard sera confié à un partenaire important en sécurité civile, l’Association de sécurité civile du Québec (ASCQ), qui s’est d’ailleurs donné comme mission de valoriser l’expertise et de promouvoir les bonnes pratiques en matière de sécurité civile au Québec.

À moyen terme, documenter les bonnes pratiques en matière de sécurité civile en vue d’une publication Web.

Partenaires : ASCQ, municipalités

Mesure N° 23

La création d’un incubateur favorisant l’émergence de nouvelles approches

Montréal a joint les villes de Toronto, Calgary et Vancouver au sein du réseau international 100 Resilient Cities (100RC), mis en place par la Fondation Rockefeller afin d’élaborer des stratégies de résilience pour faire face à des événements perturbateurs et pour corriger les vulnérabilités qui amplifient les catastrophes et limitent les capacités d’adaptation. Les villes regroupées s’emploient à réfléchir pour donner une dimension concrète au concept de résilience.

Dans le même esprit, l’École nationale d’administration publique (ENAP), avec la collaboration du Scientifique en chef du Québec et du MSP, mettra sur pied un Living Lab18 Gouvernance de la résilience urbaine qui regroupera19, en mode collaboratif, des gestionnaires urbains, des organisations privées, des citoyens ainsi que des chercheurs universitaires. Ce projet de laboratoire, assez unique au monde, favorisera l’émergence de nouvelles approches intersectorielles misant sur les connaissances et sur le développement de pratiques innovantes.

Le Living Lab sera un relayeur de connaissances (données, processus, meilleures pratiques, vulgarisation théorique) qui facilitera les collaborations intersectorielles entre les chercheurs et les utilisateurs de connaissances, comme les décideurs publics. Il comprendra à la fois des équipes de coconstruction de résolution de problèmes et des équipes d’apprentissage et de transfert des connaissances appelées à tirer les meilleures leçons d’événements ou de pratiques et à formaliser les apprentissages en utilisant une méthodologie de retour d’expérience qui a fait ses preuves. S’appuyant sur les structures et les mécanismes en place ainsi que sur les forces actuelles des municipalités, l’approche envisagée offre une voie de transformation profonde des pratiques urbaines pour prendre en compte les changements apportés par l’accroissement de la complexité actuelle du monde, attribuable, entre autres, aux changements climatiques.

Les projets réalisés permettront au Living Lab d’être :

  • un environnement ouvert où les divers participants pourront soumettre les problèmes complexes qu’ils éprouvent, sur lesquels des spécialistes se pencheront en vue de proposer des solutions ;
  • un environnement de recherche appliquée où les chercheurs, les étudiants et les parties prenantes auront accès à un espace et à un centre d’expertise sur les questions urbaines complexes liées à la résilience.

Le Living Lab sera établi à Montréal, à l’ENAP, et il fera appel au besoin à des ressources provenant du Québec comme de l’étranger.

À moyen terme, appuyer financièrement la mise sur pied d’un groupe de travail permanent — réunissant des ministères, des municipalités, des experts, des chercheurs du milieu universitaire, etc. — afin de partager les différentes expériences en matière de gestion des risques et de réponse aux sinistres, et de favoriser la mise en réseau des principaux intervenants et la communication d’information sur la problématique des inondations.

Partenaires : ENAP, Scientifique en chef du Québec, municipalités et milieu universitaire

Mesure N° 24

Une proposition de mise à jour des dispositions de la Loi sur la sécurité civile relatives aux schémas de sécurité civile

L’édiction et la mise en œuvre du Règlement sur les procédures d’alerte et de mobilisation et les moyens de secours minimaux pour protéger la sécurité des personnes et des biens en cas de sinistre constitueront une avancée importante pour l’amélioration de la préparation municipale aux sinistres. Devant les défis croissants que présente l’augmentation des risques et des sinistres au Québec, cette mesure doit toutefois être considérée comme une première étape en vue d’améliorer la planification municipale de la sécurité civile.

Les enjeux en cause appellent les différentes collectivités à développer leurs connaissances des risques, à miser davantage sur l’établissement de mesures de prévention des sinistres et à bonifier en continu leur préparation à ces événements. C’est dans cet esprit ainsi qu’en s’appuyant sur les enseignements tirés des dernières décennies en matière de sécurité civile et sur les tendances observées dans le domaine, que le MSP compte proposer la révision de certaines dispositions de la Loi sur la sécurité civile touchant ces aspects.

Ainsi, tout en réaffirmant la nécessité d’une planification de la sécurité civile à l’échelle des municipalités locales et régionales, le MSP explorera la possibilité d’apporter des modifications législatives qui miseraient sur la réalisation à l’échelle municipale d’une démarche plus souple et dynamique de gestion intégrée des risques en sécurité civile qui met l’accent sur l’amélioration continue. 

À long terme, explorer la possibilité d’apporter des modifications à la Loi sur la sécurité civile, en documentant la teneur et la pertinence des changements souhaités, particulièrement le remplacement des dispositions relatives à l’établissement de schémas de sécurité civile par la mise en place d’une démarche plus souple et dynamique de gestion intégrée des risques de sinistre qui met l’accent sur l’amélioration continue.

Partenaires : municipalités, MRC, membres de l’OSCQ

Annexe I : L’engagement attendu des municipalités

L’engagement des municipalités envers leurs citoyens lors d’un sinistre ne fait pas de doute. Considérant leur position naturelle de proximité avec la population et la connaissance fine qu’elles ont de leur territoire, elles sont en première ligne pour fournir des secours à la population touchée lorsque survient un sinistre.

Si le dévouement et la volonté de servir sont des valeurs bien réelles qui animent les décideurs municipaux, leur responsabilisation en ce qui a trait à toutes les dimensions de la sécurité civile doit se concrétiser dans une planification détaillée et inclusive qui laisse peu de place au hasard et à l’improvisation. Sur ce dernier point, le travail n’est jamais terminé : il faut en faire un leitmotiv.

Dans le plan d’action qui précède, le MSP présente une vingtaine de mesures pour consolider sa propre contribution en matière de sécurité civile. Parallèlement, il tend la main à ses partenaires municipaux en les invitant à faire de même. Il précise ici ses attentes tout en sachant fort bien que, pour plusieurs municipalités, notamment pour celles qui étaient réunies en session de réflexion et d’échanges en décembre 2017, ces suggestions figurent déjà dans leurs prévisions.

Voici donc une liste non exhaustive de mesures que pourraient prendre les municipalités, si ce n’est déjà fait, en réponse aux attentes et avec l’appui du MSP. Ces propositions qui visent à accroître la sécurité de la population et la protection des biens sur le territoire municipal font écho au rôle clé des municipalités esquissé dans la Politique québécoise de sécurité civile, en vue du renforcement de la résilience de la société québécoise.

« Les municipalités locales et régionales tout comme les agglomérations ont un rôle clé dans le renforcement de la résilience de la société québécoise aux catastrophes du fait qu’elles assument plusieurs responsabilités en sécurité civile. En plus de coordonner et de planifier l’ensemble des efforts déployés en la matière sur leur territoire, elles doivent mobiliser les acteurs et mettre en œuvre des actions concrètes permettant de prévenir les sinistres et de se préparer à faire face à ces événements. (…) Au moment et à la suite des sinistres, elles doivent déployer des ressources afin d’apporter de l’aide aux populations touchées et gérer la situation en vue d’un rétablissement le plus rapide et efficace possible. » Extrait de la PQSC 2014-2024, p.8.

Pour une mobilisation accrue (connaissance, prévention, préparation)

a) Un plan de sécurité civile dans chaque municipalité

Réaliser et adopter dans les meilleurs délais un plan de sécurité civile conforme aux dispositions du Règlement sur les procédures d’alerte et de mobilisation et les moyens de secours minimaux pour protéger la sécurité des personnes et des biens en cas de sinistre. Pour établir leur plan de sécurité civile, les municipalités sont notamment invitées à recourir aux divers outils élaborés par le MSP qui les guideront dans cette tâche et leur permettront d’aller au-delà des dispositions réglementaires.

b) Le plan particulier d’intervention (PPI) en cas d’inondation

En sus de la préparation générale aux sinistres, prévoir différentes mesures spécialement adaptées aux caractéristiques, aux conséquences potentielles et aux besoins particuliers associés aux inondations, pouvant survenir sur son territoire. On pense, par exemple, à la détermination du rôle et des responsabilités particulières du coordonnateur municipal de la sécurité civile et des responsables de mission, aux travaux préventifs liés au couvert de glace sur les plans d’eau, aux mesures visant le suivi des niveaux et des débits, à la production et à la distribution de sacs de sable, ou à la disponibilité de pompes. Le résultat de cette planification devrait s’insérer dans le plan municipal de sécurité civile.

c) La gestion des risques par une collectivité

Établir un processus de gestion des risques impliquant les divers acteurs de la collectivité, avec l’appui du MSP et sur la base du contenu de ses documents de référence et de la Politique québécoise de sécurité civile.

d) Les schémas d’aménagement et la réglementation municipale

Intégrer rapidement les nouvelles orientations à venir du MDDELCC dans les schémas d’aménagement et dans la réglementation municipale.

e) La formation des employés municipaux et la tenue d’exercices

Afin de s’assurer que les personnes désignées dans le plan de sécurité civile possèdent les connaissances requises pour accomplir leurs tâches et que les mesures qui y sont établies sont fonctionnelles, mettre en place des programmes de formation des employés municipaux et d’exercices.

f) L’information des citoyens

Produire et diffuser des documents d’information visant les citoyens, adaptés au contexte local (zones inondables, rivières concernées et historique des inondations, emplacement du centre de services aux personnes sinistrées, du centre d’hébergement temporaire et du centre de soutien au rétablissement, etc.).

g) Le canal de communication entre une municipalité et ses citoyens

Dans le plan municipal de sécurité civile, cibler un ou plusieurs canaux de communication à privilégier localement — infolettre, réseaux sociaux, appels automatisés quotidiens, textos pour les abonnés à une source officielle, émissions à la télévision communautaire, communiqués transmis régulièrement à toutes les portes des maisons sinistrées, etc. — pour informer en continu les citoyens, avant (si possible), pendant et après un sinistre.

h) Des outils pour répertorier rapidement les sinistrés

Se doter d’outils pour établir rapidement la liste des sinistrés, par inscription volontaire, et demander le consentement pour transmettre des renseignements nominatifs. Explorer la possibilité d’un partenariat avec la Croix-Rouge à cet égard.

i) De l’information à chaque citoyen demeurant dans une zone inondable

Communiquer à chaque citoyen demeurant dans une zone exposée aux inondations l’information pertinente sur sa situation, sur la nécessité de se préparer à un sinistre et sur les moyens à prendre, le cas échéant, pour immuniser sa résidence.

j) La sensibilisation aux inondations par les pompiers

Faire appel aux pompiers pour sensibiliser les citoyens aux inondations lors de leurs visites de prévention des incendies.

k) Le registre municipal ou régional des inondations passées

Dans chaque municipalité ou chaque MRC, tenir un registre sur les données qualitatives et quantitatives des inondations passées.

l) Les repères de crues

Poser des repères de crues dans des espaces publics à proximité des plans d’eau. Un repère de crue constitue une marque ou un trait horizontal inscrit sur une enseigne, un mur ou un poteau pour désigner le niveau maximal atteint par une inondation survenue sur le territoire municipal ou des niveaux de référence (cotes d’inondation 20 ans, 100 ans, etc.). Il peut être installé, notamment pour indiquer le niveau maximal atteint lors de crues historiques. Il s’agit d’une option simple, peu coûteuse et très efficace, retenue par plusieurs municipalités dans le monde pour sensibiliser la population et pour entretenir la mémoire collective.

Pour une nouvelle approche de la gestion du rétablissement

m) La planification du rétablissement

Prévoir dans le plan municipal de sécurité civile des dispositions intégrant les forces vives du milieu et réunissant les conditions devant permettre à la collectivité de retourner à un fonctionnement le plus normal possible à la suite d’un sinistre. Ces mesures devraient notamment comporter un lien avec les mécanismes et les ressources gouvernementales.

n) Des procédures et une tarification allégées

Revoir les règlements d’urbanisme de façon à alléger les procédures et la tarification en période de rétablissement à la suite de sinistres : simplification des préalables et des procédures en vue d’un traitement accéléré de la délivrance des permis de rénovation ou de construction, abolition des coûts pour obtenir un permis, etc.

o) La gestion de l’aide financière aux sinistrés

Si cela est possible et sur une base volontaire, convenir d’une entente avec le MSP dans le but de gérer en tout ou en partie le programme général d’aide financière, au bénéfice des sinistrés de sa collectivité.

p) Les centres de soutien au rétablissement

Veiller, en collaboration avec le MSP, à la mise sur pied de centres de soutien au rétablissement de type guichet unique rassemblant l’ensemble des services à offrir directement à la population sinistrée.

Annexe II : L’engagement attendu des citoyens

La Loi sur la sécurité civile stipule que toute personne doit faire preuve de prévoyance et de prudence à l’égard des risques de sinistre qui sont présents dans son environnement et qui lui sont connus. C’est dans cet esprit que le gouvernement du Québec invite tous les citoyens à prendre conscience de leurs responsabilités au regard de sinistres potentiels, dans une perspective de sécurité et de résilience. Ils sont un maillon essentiel de la chaîne de prévention où, à l’instar des municipalités et du gouvernement, mais à un autre échelon, ils ont intérêt à bien connaître les risques liés aux inondations, à les prévenir, à se préparer à faire face à des situations d’urgence résultant d’inondations et à réagir lorsqu’elles se produisent, et, finalement, à emprunter rapidement la voie du rétablissement après un sinistre, le cas échéant.

Les personnes qui vivent en bordure de cours d’eau sont fortement encouragées à se montrer réceptives aux conseils de prévention, conscientes de leur état de plus ou moins grande vulnérabilité aux inondations, et soucieuses des répercussions économiques sur le reste de la société que créerait une attitude individualiste qui se maintiendrait dans l’inaction ou dans l’indifférence aux risques liés aux inondations.

Voici, à titre suggestif, ce qui pourrait constituer l’ABC du « riverain responsable » :

A. Connaître les risques liés aux inondations

S’efforcer de bien connaître les outils d’information relatifs aux risques liés aux inondations mis à la disposition de la population par les gouvernements et les municipalités. À cet égard, consulter : Se préparer aux inondations20 ; Urgence Québec21, Vigilance22 ainsi que le site Géoinondations23.

B. Connaître les consignes à suivre en cas de sinistre

Préparer une trousse de survie permettant une autonomie de trois jours. Prendre les mesures pour assurer la protection de ses biens. Dresser l’inventaire de ses biens. Garder en lieu sûr et à portée de la main ses documents importants (par exemple, originaux ou copies du permis de conduire, de la carte d’assurance maladie, de l’acte de prêt hypothécaire, de relevés de taxes foncières, etc.). Se tenir au courant des mesures d’urgence qu’un citoyen doit adopter en cas de sinistre et des consignes qu’il doit suivre. Sensibiliser tous les occupants d’un même logis à ces mesures et à ces consignes.

C. Assumer sa responsabilité citoyenne avant, pendant et après un sinistre

S’informer sur la préparation et la planification des actions à entreprendre en cas de sinistre. S’abonner aux sources électroniques d’information. Lorsque survient une inondation, respecter les consignes émanant des autorités locales et nationales, aviser les autorités locales des déplacements prolongés, s’inscrire auprès des autorités compétentes lors de l’évacuation de son logis.

« La résilience aux catastrophes se construit d’abord à partir des mesures prises par chacun des citoyens. En veillant, par leurs actions, à accroître leurs connaissances des aléas auxquels ils sont exposés, à prévenir ou à atténuer, lorsque possible, les conséquences potentielles de ces derniers dans leur milieu, en s’assurant de la cohérence de leurs actions avec celles prises par d’autres acteurs, en respectant les lois, les règlements et les normes en vigueur, en participant à la vie citoyenne et en favorisant la solidarité et l’entraide, les citoyens concourent à l’atteinte des objectifs de la présente politique. » Extrait de la PQSC 2014-2024, p.8.

Annexe III : La synthèse des mesures

MesuresCourt termeMoyen termeLong termePartenaires
Thème 1 : Pour un niveau accru de mobilisation : un accroissement de la préparation, de la prévention et de la connaissance
1Un plan de sécurité civile obligatoire pour toutes les municipalitésXs.o.
2L’offre d’outils pour améliorer la préparation municipale aux sinistresXmunicipalités, MRC
3Un soutien financier aux municipalités pour améliorer leur préparation aux sinistresXmunicipalités, MRC
4Une bonification du budget du Cadre pour la prévention de sinistres, visant exclusivement les inondationsXmunicipalités, MDDELCC
5L’amélioration du contenu du portail gouvernemental Vigilance sur les risques liés aux inondationsXXMDDELCC, Hydro-Québec, municipalités, Environnement Canada, Pêches et Océans Canada
6L’accès à une section consacrée aux inondations dans le site Web du ministère de la Sécurité publiqueXMTESS (Urgence Québec), OSCQ
7Une actualisation et une meilleure connaissance des rôles et des responsabilités des ministères et des organismes en sécurité civileXXOSCQ, ORSC
8La mise en place d’une veille particulière sur le dégel printanierXMDDELCC, Environnement Canada, Hydro-Québec
9Des rencontres préparatoires avec les municipalités en vue des crues printanièresXmunicipalités, ORSC
10Le soutien aux initiatives locales liées à la surveillance des cours d’eauXmunicipalités, MRC, OBV et ORSC
11Une entraide intermunicipale structuréeXMAMOT, ADGMQ, ADMQ, ACSIQ, municipalités, MRC, ORSC
12La mise en œuvre, à l’échelle nationale, d’activités de communication axées sur l’importance de se préparer à faire face aux inondationsXmembres de l’OSCQ
13La sensibilisation des collectivités par la mise en place d’activités de communication adaptées aux réalités des diverses localités et des régionsXmunicipalités, MRC, ORSC
14La gestion des zones inondablesXXXMDDELCC (responsable)
Thème 2 : Pour un accompagnement personnalisé : une nouvelle approche de la gestion du rétablissement

15

La révision du programme général d’aide financièreXs.o.
16La délégation aux municipalités de la gestion du programme général d’aide financièreXmunicipalités
17Le choix d’une approche centrée sur le sinistré municipalités, OSCQ, ORSC
18Le partage de données entre le gouvernement et les municipalitésXs.o.
19Le rétablissement : au-delà du programme général d’aide financièreXOSCQ, ORSC, municipalités, MRC, entreprises, citoyens
20Une présence plus soutenue du ministère de la Sécurité publique sur le terrainXs.o.
21Une meilleure coordination des acteurs publics lors du rétablissementXmunicipalités, OSCQ, ORSC
Thème 3 : Pour faire face aux défis actuels et futurs : une évolution des pratiques
22La documentation des bonnes pratiques municipales en matière de sécurité civile XASCQ, municipalités
23La création d’un incubateur favorisant l’émergence de nouvelles approchesXENAP, Scientifique en chef, municipalités et milieu universitaire
24Une proposition de mise à jour des dispositions de la Loi sur la sécurité civile relatives aux schémas de sécurité civileXmunicipalités, MRC, OSCQ

Annexe IV : La conclusion

La mise en œuvre des mesures du Plan d’action en matière de sécurité civile relatif aux inondations est déjà engagée. Elle s’inscrit dans le sillage de la Politique québécoise de sécurité civile 2014-2024. Les différentes mesures permettront de bonifier substantiellement, au sein de toute la société québécoise, la connaissance des risques et les actions de prévention, la préparation aux interventions et au rétablissement en cas de sinistre, la gestion du Programme général d’aide financière lors de sinistres réels ou imminents, de même que la sensibilisation générale aux inondations.

Malgré tous ces efforts déployés collectivement, il demeure évident qu’au Québec, les risques liés aux inondations ne peuvent être évités. Cependant, il est tout aussi évident que si tous se mettent à l’œuvre, il sera assurément possible de mieux les anticiper et de tenter de les atténuer.

La population québécoise peut se sentir rassurée : le Québec dispose de solides assises en sécurité civile pour faire face à des sinistres. Des équipes d’intervenants publics exercent en permanence une veille stratégique, mettent à jour des plans et des pratiques et recherchent les meilleurs moyens susceptibles de renforcer la sécurité des citoyens et de maintenir un fonctionnement sécuritaire des infrastructures publiques.

Les mesures du présent plan d’action viendront consolider ces assises, et ce, d’autant plus qu’à tous les échelons, chacun des acteurs visés prendra — ou reprendra — conscience de ses responsabilités et agira en conséquence. Si les crues exceptionnelles du printemps 2017 ont obligé les décideurs publics à réviser rapidement leur gestion des risques, elles auront surtout rappelé, par leur ampleur et leur étendue à l’échelle du Québec, qu’il faut réapprendre collectivement à composer avec les forces de la nature dans le contexte des changements climatiques. Devant des aléas qu’on ne peut pleinement maîtriser, l’attitude gagnante est de miser sur ce qui peut être corrigé et amélioré. C’est ce que propose le Plan d’action en matière de sécurité civile relatif aux inondations — Vers une société québécoise plus résiliente aux catastrophes.

« Instaurer une culture de la prévention n’est pas facile. Alors que les coûts à cet égard doivent être payés dans le présent, les avantages qui en découlent se situent dans un avenir lointain. D’ailleurs, ces avantages ne sont pas tangibles ; ce sont les catastrophes qui NE SE SONT PAS produites. » Kofi A. Annan, Facing the humanitarian challenge : towards a culture of prevention, New York, 1999.

Annexe V : Les acronymes et les renvois

  • ACSIQ
    :

    Association des chefs en sécurité incendie du Québec

  • ADGMQ
    :

    Association des directeurs généraux des municipalités du Québec

  • ADGMRCQ
    :

    Association des directeurs généraux des MRC du Québec

  • ASCQ
    :

    Association de la sécurité civile du Québec

  • CMM
    :

    Communauté métropolitaine de Montréal

  • CSCQ
    :

    Comité de sécurité civile du Québec

  • ENAP
    :

    École nationale d’administration publique

  • FQM
    :

    Fédération québécoise des municipalités

  • LSC
    :

    Loi sur la sécurité civile

  • MAMOT
    :

    Ministère des Affaires municipales et de l’Occupation du territoire

  • MDDELCC
    :

    Ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques

  • MERN
    :

    Ministère de l’Énergie et des Ressources naturelles

  • MRC
    :

    Municipalité régionale de comté

  • MSP
    :

    Ministère de la Sécurité publique

  • MSSS
    :

    Ministère de la Santé et des Services sociaux

  • MTESS
    :

    Ministère du Travail, de l’Emploi et de la Solidarité sociale

  • OBV
    :

    Organismes de bassins versants

  • ONU
    :

    Organisation des Nations Unies

  • OSCQ
    :

    Organisation de la sécurité civile du Québec

  • ORSC
    :

    Organisation régionale de sécurité civile

  • PPI
    :

    Plan particulier d’intervention

  • PQSC
    :

    Politique québécoise de sécurité civile

  • UMQ
    :

    Union des municipalités du Québec

Les renvois

Rétrospective - Inondations du printemps 2017  (2,47 Mo)

Constats tirés du questionnaire réalisé auprès des municipalités à la suite des inondations du printemps 2017  (1,56 Mo)

Sondage auprès des sinistrés des inondations du printemps 2017  (1,62 Mo)

4 Plan national de sécurité civile

Politique québécoise de sécurité civile 2014-2024  (4,13 Mo)

6 Le Cadre d’action de Hyogo (Hyogo Framework for Action) est le principal instrument que les États membres des Nations unies ont adopté pour réduire les risques de catastrophe. www.unisdr.org/we/coordinate/hfa

7 À la troisième Conférence mondiale sur la réduction des risques, tenue du 14 au 18 mars 2015 à Sendai, Miyagi (Japon), 186 membres se sont accordés sur ce qu’il convient d’appeler désormais le cadre post-Hyogo 2015 pour la réduction des risques de catastrophes. www.wcdrr.org/uploads/UN-WCDRR-CH-Fr.pdf

8 Gestion des risques en sécurité civile

9 Cadre pour la prévention de sinistres 2013-2020

10 Projet de loi no 132 : Loi concernant la conservation des milieux humides et hydriques

11 Plan d'action 2013-2020 sur les changements climatiques (Phase 1)

12 Stratégie gouvernementale d'adaptation aux changements climatiques 2013-2020

13 Stratégie gouvernementale de développement durable 2015-2020

14 Politique gouvernementale de prévention en santé

15 Natural Hazard Mitigation Saves: 2017 Interim Report, National Institute of Building Sciences, Multihazard Mitigation Council, États-Unis, décembre 2017, p. 3. www.nibs.org/page/mitigationsaves

16 Surveillance de la crue des eaux

17 « La mise en œuvre de la gestion intégrée de l’eau par bassin versant constitue un engagement majeur de la Politique nationale de l’eau adoptée à l’automne 2002. » (…) « L’acteur principal de la gestion intégrée de l’eau par bassin versant est l’organisme de bassin. Ce type d’organisme est formé de représentants de tous les acteurs de l’eau d’un bassin versant tels que les municipalités régionales de comté (MRC), les municipalités, les usagers, les groupes environnementaux et les citoyens. » Source : site Web du ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques.

18 « Un Living Lab est une méthode de recherche en innovation ouverte qui vise le développement de nouveaux produits et services. L’approche promeut un processus de cocréation avec les usagers finaux dans des conditions réelles et s’appuie sur un écosystème de partenariats public-privé-citoyen. » Source : Le livre blanc des LivingLabs, Umvelt Service Design, Montréal, 2014, p. 11. www.montreal-invivo.com/wp-content/uploads/2014/12/livre-blanc-LL-Umvelt-Final-mai-2014.pdf

19 Sous la direction de la professeure titulaire et chercheuse de l’ENAP, Mme Marie-Christine Therrien.

20 Se préparer aux sinistres

21 Que faire en situation d'urgence lors d'une inondation

22 Surveillance de la crue des eaux

23 Le site Géo-inondations est en développement. Son lancement est prévu au printemps 2018.