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Ministère de la Sécurité publique

Gestion des risques en sécurité civile

Date de publication : 2009

Introduction

L’augmentation des risques ainsi que la fréquence et l’intensité accrues des sinistres au cours des dernières décennies mettent en évidence le besoin de prévenir ces situations et de se préparer à y répondre au moment où elles surviennent. Ce défi interpelle tous les acteurs de la société et comporte de nombreux enjeux. Devant ces réalités nouvelles, des solutions novatrices permettant d’encadrer l’engagement des divers acteurs, d’optimiser les ressources et de couvrir des préoccupations variées doivent être proposées et mises en œuvre. Un nombre croissant de sociétés et d’organisations dans le monde ont recours à une méthode rigoureuse et éprouvée qui répond à ces besoins.

L’approche de gestion des risques s’impose ainsi de plus en plus comme un moyen efficace de relever ce défi et de répondre au besoin de sécurité grandissant observé dans les sociétés modernes. Il convient donc de recourir à cette approche en l’adaptant au contexte québécois. Plusieurs acteurs ont déjà établi des démarches de gestion des risques. Toutefois, nombre d’entre elles sont réalisées de façon intuitive plutôt qu’en fonction d’une démarche systématique et structurée.

Saguenay (Laterrière), juillet 1996, Image modifiée, Gilles Potvin, © Le Québec en images, CCDMD

Le présent document propose à cette fin un cadre de référence qui respecte l’approche et les principes de la sécurité civile au Québec et permet d’assurer une gestion rigoureuse et efficace des risques pouvant causer un sinistre 1. Il a pour but de soutenir les collectivités et les organisations qui souhaitent établir des objectifs, un mode de fonctionnement et des structures pour réduire ces risques. Il vise également à favoriser l’utilisation d’une approche méthodologique commune à l’ensemble des acteurs en sécurité civile au Québec, et ce, de manière à faciliter la concertation et à assurer une meilleure cohérence et complémentarité des actions réalisées.

1 Avant d’entreprendre la lecture de ce document et pour en faciliter la compréhension, il peut être utile de consulter les documents produits par le ministère intitulés Concepts de base en sécurité civile et Approche et principes en sécurité civile.

Le cadre de gestion des risques s’inspire de normes et de démarches éprouvées à l’échelle internationale. Le processus de gestion des risques proposé constitue une adaptation du contenu d’une norme australienne et néo-zélandaise dont l’usage est de plus en plus répandu dans le monde (AS/NZS 4360). De même, la terminologie utilisée s’aligne en large partie sur le vocabulaire présenté dans les normes de l’Organisation internationale de normalisation (ISO) relatives au Management du risque (Guide 73) et aux Aspects liés à la sécurité (Guide 51).

Essentiellement, ce document décrit les conditions et les grandes étapes qui permettent d’assurer une gestion efficace des risques de sinistre. Son contenu a été élaboré en premier lieu dans la perspective d’une démarche réalisée au sein d’une collectivité, en fonction des risques dont la manifestation peut occasionner un sinistre et dans laquelle les divers acteurs publics et privés concernés sont engagés. Il peut toutefois s’appliquer aisément, avec les adaptations nécessaires, aux démarches effectuées au sein d’une organisation en vue de réduire les risques pouvant compromettre son fonctionnement et ses opérations et ceux qu’elle génère elle-même pour la collectivité en raison de la nature de ses activités. L’application de ce cadre se doit ainsi d’être souple et modulée selon le contexte et les réalités de chacun.

Ce cadre de référence s’adresse donc à tous les acteurs de la société engagés dans la gestion des risques et des sinistres. Il vise en ce sens les municipalités locales et régionales ainsi que les ministères et organismes dans leurs efforts en vue de protéger la communauté contre les sinistres et autres situations pouvant compromettre la sécurité publique et son fonctionnement normal. Il s’adresse également aux entreprises, aux associations, aux institutions et à tous les autres acteurs engagés dans la gestion des risques dans leur milieu.

Ce document comporte deux sections. La première présente l’origine, l’objet, les situations dans lesquelles la gestion des risques peut être mise en œuvre, ses avantages et les bénéfices escomptés ainsi que les conditions de succès. La seconde et principale section expose, quant à elle, le processus de gestion des risques proposé et les diverses étapes associées à sa réalisation.

Image modifiée, Gilles Potvin, © Le Québec en images, CCDMD

La gestion des risques : une discipline qui s'impose

La gestion des risques est aujourd’hui utilisée dans de nombreux domaines où les risques représentent une préoccupation importante. Au sein d’une société de plus en plus confrontée à des enjeux variés, notamment à l’égard de la sécurité des personnes et des biens, la gestion des risques s’impose comme une solution pour faire face de façon méthodique aux risques et aux conséquences potentielles leur étant associées. Son développement rapide au cours des dernières années en fait désormais une discipline reconnue à l’échelle internationale.

Cette première section vise à décrire la gestion des risques, les situations dans lesquelles elle est susceptible d’être instaurée et les conditions à mettre en place par les collectivités ou les organisations pour atteindre les objectifs de réduction des risques.

Dans ce document, le risque doit être compris comme le résultat de l’interaction entre un aléa potentiel et la vulnérabilité des éléments exposés à son égard. Il se définit comme la « combinaison de la probabilité d’occurrence d’un aléa et des conséquences pouvant en résulter sur les éléments vulnérables d’un milieu donné ».

Pour plus de détails, voir le document Concepts de base en sécurité civile.

Ministère des Transports

L'origine

C’est au milieu de l’assurance que l’on doit le développement, au cours des années 1960 et 1970, du concept de gestion des risques. Avec l’objectif de réduire leurs pertes, les compagnies d’assurance ont commencé à cette époque à inciter leurs clients commerciaux à accroître la sécurité de leurs installations contre les risques extérieurs à l’entreprise 2. La gestion des risques s’inscrivait alors dans un cadre restreint et spécifique.

2 SADGROVE, Kit, The Complete Guide to Business Risk Management, Gower Publishing Company, Second Edition, August 2005, p. 1-2.

Par la suite, la gestion des risques s’est étendue à d’autres aspects du fonctionnement des entreprises tels que la santé et la sécurité au travail et l’adoption de spécifications visant à assurer la qualité des produits fabriqués. Au tournant des années 1990, devant les évidences toujours plus grandes de l’impact des activités humaines sur le milieu naturel, les préoccupations se sont aussi portées sur la protection de l’environnement.

La gestion des risques, abordée dans une perspective globale et systématique comme on la connaît aujourd’hui, s’est développée à partir du milieu des années 1990. Elle est maintenant utilisée dans une multitude de domaines d’activité tels que ceux associés aux investissements, aux placements et à la vérification. Son utilisation en matière de sécurité civile pour gérer les risques de sinistre remonte à la seconde moitié des années 1990.

© photodisk/ gettyimages.com

L'objet

Dans un monde de plus en plus complexe où les interdépendances entre les différents éléments du fonctionnement de nos sociétés sont en constante augmentation, un consensus s’établit désormais selon lequel une gestion efficace des risques nécessite de briser les silos et d’adopter une perspective globale, systématique et permanente. L’approche récente de gestion des risques s’appuie dès lors sur l’idée que les préoccupations et les enjeux relatifs aux risques sont l’affaire de tous. Chaque membre d’une collectivité ou d’une organisation doit donc se sentir concerné par les risques et leurs conséquences potentielles.

L’approche en gestion des risques consiste ainsi à aborder les risques dans un cadre global et intégré. Elle conduit à l’instauration, par une collectivité ou une organisation, d’un processus itératif ou continu interpellant plusieurs acteurs. Elle représente en ce sens plus qu’un outil, une méthode ou un instrument permettant de réduire les risques. Elle traduit une façon de penser et une conception des choses qui reconnaissent la responsabilité et la nécessaire contribution de tous les acteurs d’une collectivité ou d’une organisation.

On définit ainsi la gestion des risques comme étant une approche adoptée par une collectivité ou une organisation, visant la réduction des risques et misant sur la prise en compte constante et systématique des risques dans ses décisions administratives, dans la gestion de ses ressources ainsi que dans la façon dont elle assume ses responsabilités. Elle est reconnue aujourd’hui comme faisant partie intégrante des bonnes pratiques au sein des collectivités ou des organisations.

La gestion des risques : une question de contexte

La plupart des normes de gestion de risques établies à l’échelle internationale sont génériques, c’est-à-dire qu’elles offrent la souplesse permettant de les adapter à la réalité de la collectivité ou de l’organisation qui les utilise. Elles peuvent ainsi s’appliquer à une conception des risques qui retient uniquement les aspects négatifs ou, plutôt, qui considère le risque à l’égard de ses dimensions positives et négatives.

La gestion des risques est abordée dans ce document à travers la préoccupation d’assurer la sécurité des personnes, des biens et de l’environnement contre les sinistres ou autres situations pouvant compromettre le fonctionnement normal d’une collectivité ou d’une organisation. Le risque ici, comme c’est toujours le cas en matière de sécurité, est considéré par rapport aux conséquences négatives que sa matérialisation peut générer. Il importe toutefois de souligner que la gestion des risques peut s’inscrire dans un cadre plus global, notamment pour une entreprise, alors que le risque sera considéré non seulement dans sa perspective négative, mais également en relation avec les bénéfices et les avantages pouvant en découler.

Par exemple, pour une entreprise, l’agrandissement de ses installations ou le lancement d’une nouvelle gamme de produits constitue un risque, car il y a toujours des incertitudes quant aux conséquences positives qui en résulteront sur l’organisation. Cette prise de risque représente aussi une occasion qui pourrait lui permettre de retirer des bénéfices importants.

En sécurité civile, l’adoption d’une approche de gestion des risques devient maintenant incontournable. Devant des préoccupations telles que les changements climatiques, l’utilisation accrue des matières dangereuses, la montée du terrorisme et la vulnérabilité croissante de nos sociétés, cette approche de gestion des risques représente la solution à privilégier pour relever les défis associés aux risques et aux sinistres auxquels les générations actuelles et futures sont et seront confrontées.

La Loi sur la sécurité civile (L.R.Q., c. S-2.3) établit les bases favorisant une bonne gestion des risques de sinistre grâce à ses dispositions s’adressant aux citoyens, aux municipalités, aux personnes dont les activités ou les biens sont générateurs de risque de sinistre majeur ainsi qu’aux divers ministères et organismes du gouvernement. D’autres lois ainsi que des règlements, politiques et stratégies concourent également à la réduction des risques de différentes natures. L’adoption d’une approche de gestion des risques devrait, dans cette perspective, constituer un moyen d’atteindre les objectifs fixés en assurant une meilleure gestion des risques auxquels les diverses collectivités ou organisations sont exposées. Par l’établissement d’un cadre global permettant de mieux organiser et de mieux structurer les actions, l’application de cette approche devrait ainsi conduire à la mise en œuvre d’un ensemble de mesures propres à prévenir les sinistres, à leur faire face et, plus globalement, à accroître la résilience de la collectivité à leur égard.

Ministère de la Sécurité publique

Les situations propices à l'adoption d'une approche de gestion des risques

Image modifiée, Denis Chabot, © Le Québec en images, CCDMD

L’établissement d’une approche de gestion des risques est approprié tant à l’échelle municipale, gouvernementale qu’à celle des entreprises et des institutions. Dans le contexte québécois, plusieurs situations sont propices à l’établissement d’un processus de gestion des risques. Par exemple, la Loi sur la sécurité civile établit pour certains acteurs diverses obligations pour lesquelles l’instauration d’un processus de gestion des risques apparaît comme une solution à privilégier. Parmi ces obligations, on songe notamment à l’élaboration de schémas et de plans de sécurité civile par les autorités municipales régionales et locales. On pense également à l’établissement du Plan national de sécurité civile et aux autres responsabilités attribuées aux ministères et organismes en vue d’assurer la protection des personnes et des biens contre les sinistres ainsi que le maintien de la fourniture des biens et des services essentiels.

De même, la Loi sur la sécurité civile prévoit la possibilité pour le gouvernement d’adopter un règlement à l’intention des personnes dont les activités ou les biens sont générateurs de risque de sinistre majeur. L’adoption d’une approche de gestion des risques dans ce cadre, afin de répondre aux obligations découlant de la loi et du règlement, serait aussi appropriée.

Au-delà des organisations potentiellement visées par le règlement, toute entreprise devrait envisager l’établissement d’un processus de gestion des risques. Que ce soit dans le contexte d’une démarche collective au sein du milieu dans lequel elle est implantée ou pour assurer la gestion des risques à l’intérieur de son organisation, il s’agit de situations dans lesquelles l’établissement d’un processus de gestion des risques apparaît tout à fait pertinent. Cette démarche peut cibler les risques susceptibles de compromettre le fonctionnement de l’organisation et la continuité de ses opérations ou, viser à gérer les risques que l’entreprise génère pour le milieu environnant, le cas échéant.

Le recours à cette approche peut également s’appliquer au sein d’établissements tels que ceux de santé, d’enseignement ou de détention afin d’assurer la gestion des risques susceptibles d’affecter les populations qui s’y trouvent et leur fonctionnement normal.

On note également que le recours à cette approche pourrait s’avérer opportun dans le contexte d’un projet industriel susceptible de générer des risques pour la collectivité ou, encore, dans le cas de projets résidentiels, commerciaux ou autres à proximité ou à l’intérieur de zones exposées à des aléas. L’établissement d’un processus de gestion des risques dans ces situations pourrait ainsi constituer un cadre permettant notamment, d’identifier et d’analyser les risques en cause, d’évaluer leur acceptabilité et, le cas échéant, d’assurer une gestion adéquate des risques en présence.

Les avantages et les bénéfices escomptés

L’adoption d’une approche de gestion des risques et la mise en place d’un processus constituent une assise solide qui contribue à mieux encadrer la planification et à assurer une gestion plus efficace et efficiente des risques de sinistre. En plus de marquer clairement l’engagement de la collectivité ou de l’organisation à la gestion des risques, ces dispositions devraient ainsi permettre :

  • de centrer les actions sur la réduction des risques plutôt que sur les interventions nécessaires à la suite de la manifestation de l’aléa;
  • de mobiliser et d’optimiser l’ensemble des ressources de la collectivité ou de l’organisation dès l’étape de la planification;
  • de faciliter la détermination des contributions respectives des divers acteurs;
  • d’accroître la responsabilisation des divers acteurs à l’égard des risques associés à leurs activités courantes et non seulement lors de sinistres;
  • de s’assurer de la conformité des actions réalisées aux lois, aux règlements et aux normes en vigueur;
  • de compter sur un mécanisme formel d’échanges entre l’ensemble des acteurs dont les citoyens;
  • de faciliter la concertation entre les intervenants des secteurs privé, public et des organismes sans but lucratif et, du même coup, de favoriser l’établissement de partenariats et d’ententes d’entraide et de partage des ressources entre les divers acteurs;
  • de disposer d’une plate-forme facilitant la prise de décisions, notamment en ce qui concerne l’identification des mesures de réduction des risques les plus adéquates et la détermination de leur priorité;
  • de concentrer les énergies et les ressources sur les priorités;
  • d’accroître la crédibilité des divers acteurs;
  • de réduire les imprévus;
  • de contribuer au développement d’une culture propice à l’amélioration continue et à l’utilisation efficace des connaissances et des compétences;
  • d’évaluer l’efficacité des mesures prises en vue de réduire les risques;
  • de formaliser un processus généralement effectué de façon intuitive.

La gestion des risques constitue ainsi un cadre intégrateur qui favorise l’échange d’information et permet de réunir les conditions pour assurer la cohérence et la complémentarité des actions menées à différents niveaux. Un tel processus traduit bien l’exercice collectif que requiert la sécurité civile. Notons, par exemple, les arbitrages à réaliser et les consensus à établir tant sur la nécessité de prévoir des mesures de réduction des risques dans chaque milieu que sur l’analyse coûts/avantages des mesures à prendre afin de prévenir les sinistres ou d’y faire face. Puisqu’il utilise un concept et un langage commun à plusieurs domaines d’activité, ce cadre présente l’avantage d’être facilement compréhensible et de pouvoir être utilisé par de nombreux intervenants.

Enfin, dans une perspective plus large, la mise en œuvre d’une approche de gestion des risques permet inévitablement d’accroître la résilience des collectivités face aux sinistres. Elle contribue également, du même coup, au respect de plusieurs principes visant l’atteinte d’un développement durable, notamment ceux relatifs à la prévention, à la précaution ainsi qu’à la santé et à la qualité de vie.

Ministère des Transports

Les conditions de succès

La démarche de gestion des risques établie au sein de la collectivité ou de l’organisation doit relever des plus hautes instances concernées. Elle doit compter sur un leadership fort permettant d’encadrer adéquatement la réalisation de ses différentes étapes. Cette démarche devrait également être soutenue par un engagement formel et des mécanismes de mise en œuvre articulés à l’intérieur d’un plan de gestion de projet.

L’engagement des plus hautes instances devrait se traduire concrètement par :

  • l’établissement des buts, des objectifs poursuivis et de la portée de la démarche;
  • la détermination de leur niveau d’engagement;
  • l’instauration d’un encadrement formel précisant les contributions des différents acteurs;
  • la désignation d’un coordonnateur de la démarche;
  • l’identification, l’allocation et la mobilisation des ressources nécessaires à la mise en œuvre de la démarche, y compris les aspects liés à la formation;
  • l’établissement de moyens permettant de s’assurer que la démarche est bien comprise, mise en œuvre et mise à jour à tous les niveaux de la collectivité ou de l’organisation;
  • l’adoption d’un échéancier, d’indicateurs de performance et de procédures assurant une révision de la démarche à intervalles réguliers.

La gestion des risques devrait également s’inscrire à l’intérieur des activités de développement de la collectivité ou de l’organisation. Un lien devrait être établi notamment avec les politiques et programmes déjà existants aux niveaux national, régional et local. Sous la responsabilité des hautes instances et la coordination d’une personne désignée spécifiquement à cette fin, la réalisation du processus devrait être confiée à une équipe multidisciplinaire comptant sur des représentants de différents milieux de la collectivité ou de l’organisation.

« La gestion des risques est reconnue comme faisant partie intégrante des bonnes pratiques de gestion. Pour accroître son efficacité, elle doit devenir un élément s’assimilant à la culture de l’organisation. Elle doit ainsi se fondre à la philosophie, aux pratiques et aux plans d’affaires et non être perçue et réalisée comme un programme distinct. Lorsque cet objectif est atteint, la gestion des risques devient l’affaire de chacun des membres de l’organisation. » (Traduction libre)
Risk Management - AS/NZS 4360: 1999 (norme australienne et néo-zélandaise de gestion des risques).

Enfin, une attention particulière devrait être accordée aux différentes perceptions des risques, aux valeurs, aux préoccupations et aux intérêts des divers acteurs engagés ou consultés. Au-delà des aspects factuels et techniques associés à la réalisation du processus, on doit ainsi s’assurer de prendre en compte les considérations politiques, sociales, économiques, environnementales, juridiques et culturelles en présence, car celles-ci sont susceptibles d’influencer les priorités établies et les décisions prises.

Le processus de gestion des risques de sinistre

Ministère des Transports

Le processus de gestion des risques de sinistre proposé dans la présente section s’inspire très largement d’un modèle auquel ont recours un nombre croissant de pays, de collectivités et d’organisations pour gérer des risques de toute nature. Il tire ses origines d’une norme australienne et néo-zélandaise établie dans sa première version en 1995 (AS/NZS 4360) 3 4. Cette norme générique sur la gestion des risques peut s’appliquer à divers secteurs d’activité dans lesquels la notion de risque est utilisée (assurance, finance, etc.).L’Organisation de sécurité civile de l’Australie (Emergency Management Australia - EMA) l’a adaptée en 1996 pour ensuite l’adopter officiellement en 1998 5. Cette démarche a été imitée par la suite par la Nouvelle-Zélande 6.

3 STANDARDS AUSTRALIA/STANDARDS NEW ZEALAND, AS/NZS 4360: 1995,Australian/New ZealandStandard; Risk Management, AS/NZS, 1995.

4 Cette norme en est maintenant à sa troisième version dont la plus récente remonte à 2004.

 5 EMERGENCY MANAGEMENT AUSTRALIA, Emergency Risk Management; Applications Guide, Australian Emergency Manuals Series, Part II, Approach to Emergency Management, Volume I – Risk Management, Manual 1, 1999, 38 p.

 6 MINISTRY OF CIVIL DEFENCE & EMERGENCY MANAGEMENT - NEW ZEALAND, Working Together: Developing a CDEM Group Plan – Director’s Guidelines for CDEM Groups, DGL 2/02, CDEM, December 2002, 54 p.

Outre l’Australie et la Nouvelle-Zélande, plusieurs autres pays et organisations ont adapté le contenu de cette norme à la sécurité civile ou s’en inspirent. Elle a notamment servi de référence principale pour le développement d’un processus utilisé par une majorité de pays insulaires de l’Asie du Sud-Est et certains pays d’Afrique pour gérer les risques de sinistre. Ce processus, connu sous l’acronyme CHARM pour Comprehensive Hazard and Risk Management, reprend ainsi chacune des étapes du processus original.

Le Centre asiatique de réduction des catastrophes (Asian Disaster Reduction Center - ADRC) et le Bureau pour la Coordination des Affaires Humanitaires des Nations Unies ont également eu recours à cette norme pour mettre au point une approche stratégique de réduction des sinistres connue sous le nom de Total Disaster Risk Management (TDRM). Adoptée par la plupart des 25 pays asiatiques membres de ce regroupement, cette approche reprend avec quelques adaptations le processus de la norme australienne et néo-zélandaise 7.

 7 ASIAN DISASTER REDUCTION CENTER, Total Disaster Risk Management – Good Practices, Asian Disaster Reduction Center, January 2005.

Plus près de nous, Gestion des situations d'urgence Ontario (Emergency Management Ontario), l’organisme gouvernemental ontarien coordonnant la sécurité civile, a aussi adopté une approche de gestion des risques de sinistre qui s’aligne directement sur le processus australien et néo-zélandais 8.

 8 EMERGENCY MANAGEMENT ONTARIO, Emergency Risk Management Workbook: A Tool for Emergency Management Practitioners, EMO, February 2006, 46 p.

La pertinence et l’efficacité du processus de gestion des risques de sinistre fondé sur cette norme ont donc été éprouvées par plusieurs collectivités et organisations. Ce processus permet ainsi d’appliquer concrètement les concepts et les principes qui sous-tendent une approche globale et intégrée de la sécurité civile et qui ont animé l’élaboration de la Loi sur la sécurité civile.

Ce processus peut servir tant pour gérer l’ensemble des risques de sinistre auxquels une collectivité ou une organisation est exposée que pour une catégorie d’aléas ou de risques particuliers. Il peut aussi s’appliquer à différents niveaux ou secteurs d’une même organisation.

La figure 2.1 expose le processus proposé. Elle met d’abord en évidence le caractère fondamental que revêt le leadership ainsi que la communication et la consultation dans la mise en œuvre du processus. Elle présente ensuite les trois étapes principales de ce processus soit l’établissement du contexte, l’appréciation des risques et le traitement des risques. La figure illustre enfin l’importance d’assurer le suivi et la révision à chacune des étapes du processus et au terme de celui-ci.

schéma du processus de gestion des risques
Figure 2.1 : Le processus de gestion des risques

Le processus de gestion des risques proposé repose sur une séquence logique qui consiste sommairement à déterminer le contexte en présence, à apprécier les risques en cause et à établir des actions en vue d’en réduire l’importance. D’autres démarches de gestion des risques sont aussi proposées et utilisées au Québec et ailleurs dans le monde, par divers acteurs et organisations. La majorité d’entre elles retiennent une approche semblable qui repose sur la même logique et ne se distinguent que par des variantes somme toute mineures. Elles permettent également, pour la plupart, d’arriver à des résultats comparables et, en ce sens, peuvent être considérées comme valables.

Le choix du ministère de la Sécurité publique de retenir et de proposer un processus s’inspirant de la norme australienne et néo-zélandaise se justifie par la simplicité de celui-ci, sa polyvalence pour assurer la gestion de plusieurs catégories de risques, son usage largement répandu et le fait qu’il a été éprouvé par de nombreuses organisations à travers le monde depuis plus d’une dizaine d’années. Dans l’optique de favoriser l’usage d’un cadre méthodologique commun en vue de permettre une meilleure concertation entre les acteurs et, en définitive, de réduire les risques de sinistre, ce choix apparaît comme le plus judicieux à la lumière de la réflexion et des consultations menées.

Il s’agit donc d’un processus rigoureux qui permet l’établissement de pratiques systématiques de gestion des risques. Comme souligné précédemment, le processus devrait être appliqué de façon souple et adapté aux réalités de la collectivité ou de l’organisation.

On peut définir le processus de gestion des risques de sinistre comme étant l’application systématique de politiques, de procédures et de pratiques aux fins de la communication, de l’établissement du contexte, de l’appréciation, du traitement et du suivi des risques de sinistre. Chacune des composantes majeures de ce processus est décrite dans les pages qui suivent.

Sûreté du Québec

Le leadership, la communication et la consultation

Le leadership ainsi que la communication et la consultation constituent les clés du succès pour assurer une gestion efficace des risques. Comme l’expose l’illustration du processus, ces aspects doivent être une préoccupation constante dès l’amorce de la démarche et tout au long de celle-ci.

Leadership

L’efficacité du processus de gestion des risques repose en premier lieu sur la capacité des autorités responsables d’exercer un fort leadership tout au cours de la démarche. Cet élément représente la pierre angulaire du processus. Ainsi, à chacune de ses étapes, les décideurs de la collectivité ou de l’organisation doivent démontrer un engagement ferme et orienter les actions des divers acteurs vers l’atteinte des objectifs poursuivis. Ils doivent ainsi miser sur une direction vigoureuse, adopter les attitudes et poser les gestes qui sont de nature à inspirer la mobilisation constante de chacun des acteurs concernés.

En ce sens, les autorités responsables doivent établir clairement dès le départ, et les réitérer régulièrement par la suite, les buts et les objectifs recherchés ainsi que les moyens à privilégier pour les atteindre. Elles doivent aussi encourager le développement des connaissances et des compétences des divers acteurs ainsi que la créativité, l’innovation et la prise d’initiatives. Par un leadership soutenu qui s’exprime notamment dans les communications avec les divers acteurs, les instances doivent donc servir de catalyseur pour l’engagement, la mobilisation et l’exploitation de toutes les capacités et de toutes les forces de la collectivité ou de l’organisation en vue d’assurer la réduction des risques.

La communication et la consultation

La communication et la consultation doivent constituer des préoccupations omniprésentes dès le lancement du processus et tout au cours de celui-ci. Elles concernent, d’une part, les acteurs engagés directement dans la réalisation du processus, qu’ils soient associés ou non à un comité, à un groupe de travail ou à une autre structure établie. D’autre part, elles touchent les autres personnes au sein de la collectivité ou de l’organisation qui sont ou se perçoivent comme pouvant être touchées par les décisions ou les activités découlant de la réalisation du processus de gestion des risques. Ainsi, chacun des acteurs devrait avoir la possibilité de s’exprimer et de s’engager dans la gestion des risques auxquels il est exposé.

Pour être efficaces, la communication et la consultation exigent l’établissement d’un dialogue entre les acteurs. Il ne s’agit pas uniquement de diffuser une information de façon unidirectionnelle des décideurs vers les autres acteurs, mais de mener une consultation réelle pour connaître les préoccupations, les perceptions, les besoins, les intérêts et les opinions des acteurs. L’information obtenue de cette consultation peut ensuite être prise en compte dans la réalisation du processus.

L’objectif consiste donc à établir une communication bidirectionnelle destinée à :

  • améliorer la compréhension des risques et du processus de gestion des risques de sinistre par tous les acteurs;
  • s’assurer que les diverses perspectives des intervenants sont considérées;
  • s’assurer que tous les participants sont bien conscients des contributions qui sont attendues de leur part et qu’ils se mobilisent en conséquence*.

*Emergency Management Australia, Emergency Risk Management - Applications Guide (Manual 5), Australian Emergency Manuals Series, Australian Government, 2004, p.15.

Ce dialogue fournit alors les outils aux acteurs afin qu’ils puissent bien comprendre les enjeux en cause, les bases sur lesquelles s’appuient les décisions et les mesures particulières qui s’avèrent nécessaires. Il permet également à tous de porter un jugement éclairé sur la situation reflétant un juste équilibre entre les éléments factuels en cause et leurs propres intérêts et valeurs.

« Le dialogue sur les risques entre les autorités compétentes et le grand public est particulièrement important en sécurité civile, car dans bien des situations, la gestion des risques n’est efficace que si la population comprend et accepte le risque et les mesures de traitement des risques retenues. »

« Il peut être particulièrement difficile d’informer la communauté sur les aléas et les sinistres. En effet, les collectivités manquent souvent d’expérience sur ces questions, puisque ces événements sont, dans une certaine mesure, peu fréquents et qu’un niveau élevé d’incertitude est généralement associé aux probabilités d’occurrence et aux conséquences potentielles attribuées aux risques. La communication sur les risques en sécurité civile représente donc un processus d’apprentissage interactif. » (Traduction libre)

John Salter, Australian Emergency Management Institute, Extrait d’un article intitulé Risk Management in Emergency Management Context, paru dans l’Australian Journal of Emergency Management, Summer 1997-1998.

Plusieurs bénéfices peuvent découler de l’établissement de modes de communication et de consultation efficaces. Parmi eux, notons :

  • l’accroissement de la confiance mutuelle entre les acteurs;
  • l’amélioration de la légitimité et du niveau de confiance à l’endroit des autorités responsables;
  • la réduction des perceptions divergentes des risques;
  • une plus grande acceptation des risques;
  • la détermination de visions et d’objectifscommuns;
  • la sélection de mesures appropriées aux situations en cause;
  • l’acceptabilité des mesures envisagées;
  • l’accroissement de la responsabilité de la collectivité et des divers acteurs à l’égard des risques;
  • le développement d’un sentiment d’appartenance du milieu par rapport aux résultats du processus de gestion des risques;
  • l’amélioration de la préparation des acteurs face aux risques et aux sinistres.

Dès l’amorce du processus, plusieurs éléments relatifs à la communication et à la consultation doivent donc être déterminés, dont une stratégie de communication et de consultation. Celle-ci doit assurer une bonne représentation des acteurs de la collectivité ou de l’organisation et favoriser l’engagement, la participation et l’appropriation du processus mis en place par les acteurs du milieu. On note à cet effet que les acteurs qui s’engagent dès le début du processus participent généralement davantage à la mise en œuvre des solutions.

La stratégie de communication et de consultation devrait couvrir tant les questions relatives aux risques eux-mêmes que celles associées au processus destiné à en assurer une gestion efficace. Dès le lancement du processus, l’autorité responsable devrait notamment se poser diverses questions telles que :

  • Quels sont les enjeux et les problématiques majeures en matière de gestion des risques?
  • Quels sont les acteurs qui devraient participer au processus et quels sont leurs besoins et leurs préoccupations?
  • Qui devrait être consulté, par qui, quand, comment et quels seront les moyens retenus pour évaluer les résultats de la consultation?
  • Quels types de renseignements devraient être diffusés?
  • Comment concilier la volonté de transparence et la préoccupation de confidentialité de certaines données que peuvent avoir certains acteurs?
  • Les divers groupes de population ont-ils besoin d’information de nature différente?
  • Comment s’assurer que le message est simple, claire et ne prête pas à interprétation?
  • Quelle devrait être la place des médias dans la réalisation du processus de gestion des risques?

Comme il est possible que des acteurs se manifestent en cours de processus, à la suite notamment de la mise en évidence de nouveaux enjeux ou problématiques émanant des travaux réalisés, les autorités responsables doivent demeurer disposées à introduire de nouveaux acteurs et à les consulter, et ce, tout au long de la démarche. À l’inverse, d’autres acteurs pourraient manquer d’intérêt à s’engager ou à être consultés après que leurs besoins ou préoccupations ont été considérés dans la réalisation du processus. La stratégie de communication et de consultation devrait également faire l’objet d’un suivi à intervalles réguliers pour vérifier l’atteinte des cibles fixées.

Enfin, pour mettre les choses en perspective, il convient de souligner que l’impact de la communication et de la consultation sur les décisions repose davantage sur la capacité des acteurs de faire valoir leurs préoccupations et leurs points de vue auprès des autorités responsables que sur un réel pouvoir de décisions. Ainsi, les acteurs qui formulent des commentaires ou des opinions lorsqu’ils sont consultés doivent demeurer conscients que les arbitrages nécessaires et la décision finale incombent aux autorités responsables.

Ministère de la Sécurité publique.

L'établissement du contexte

La réalisation d’un processus de gestion des risques suppose d’abord que les autorités responsables et les autres participants déterminent le contexte dans lequel la démarche s’effectuera en précisant les paramètres qui encadreront sa mise en œuvre.

L’identification du contexte interne et externe

Pour mettre en place le processus, il faut d’abord disposer d’une bonne compréhension de l’environnement général dans lequel il sera réalisé. Les différentes considérations internes et externes susceptibles d’avoir un impact sur sa réalisation doivent donc être soulevées.

Pour ce faire, il faut d’abord déterminer les situations qui ont cours sur les plans administratif, politique, social et culturel au sein de la collectivité ou de l’organisation et qui peuvent influencer le déroulement de la démarche. Il peut s’agir, par exemple :

  • de la présence d’un nouveau conseil ou d’une nouvelle administration;
  • de l’existence de conflits;
  • d’un contexte de négociation de convention de travail;
  • de l’existence d’ententes d’entraide ou de partenariat;
  • d’un contexte de difficultés financières.

Il faut aussi énumérer les lois, règlements, décrets, arrêtés, politiques, orientations, normes et autres éléments qui encadreront et guideront les actions réalisées tout au long du processus. Par exemple, on pense sur le plan québécois, aux lois sur la sécurité civile, sur l’aménagement et l’urbanisme, sur la sécurité des barrages, au règlement sur le transport de matières dangereuses ainsi qu’à la politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables. Au sein des organisations, cette démarche devrait aussi conduire à déterminer les lois, règlements, normes et autres dispositions spécifiques régissant leur domaine d’activité.

L’établissement du contexte associé à la gestion des risques

Ministère du Développement durable, de l'Environnement et des Parcs

À cette étape, il faut établir le contexte spécifique associé à la gestion des risques. L’identification des principaux problèmes éprouvés relativement aux risques et aux sinistres devrait alors être réalisée. Il s’agit ici de dresser un portrait général des éléments déjà en place en matière de gestion des risques : principales mesures, ressources disponibles et niveau d’engagement des acteurs. La démarche doit aussi permettre de dégager les principaux problèmes observés en ce qui concerne les risques, tels que les aléas qui suscitent le plus d’inquiétude ou encore les éléments exposés qui paraissent les plus vulnérables.

Comme évoqué précédemment, une autre action importante consiste à préciser le but et les objectifs de la démarche ainsi que la nature et la portée des éléments ou des questions qui seront considérés. Il faut entre autres déterminer :

  • l’objet de la démarche et les résultats attendus;
  • le territoire ou le secteur à l’étude;
  • la portée des risques qui seront pris en compte;
  • les limites et les contraintes associées au processus et aux résultats qui en découleront.

Il importe par la suite de déterminer dans la perspective la plus large possible et, en relation avec les préoccupations décrites dans Le leadership, la communication et la consultation, les divers acteurs concernés par le processus. On doit alors considérer tant les acteurs appelés à s’engager directement dans la démarche que ceux plus susceptibles d’être consultés sur une base régulière ou ponctuelle.

La détermination des contributions attendues des divers acteurs, y compris celles des autorités responsables, s’avère un élément crucial. Il en est de même de l’identification de la structure à laquelle sera confiée la mise en œuvre du processus et de ses modalités de fonctionnement. Un comité ou un groupe de travail déjà existant au sein de la collectivité ou de l’organisation pourrait d’ailleurs servir de base à l’établissement de cette structure. Une attention particulière devrait aussi être portée aux dispositions visant à favoriser les échanges et l’établissement de liens de confiance entre les acteurs.

Enfin, les ressources nécessaires à la réalisation du processus devraient être déterminées et les moyens permettant de les mobiliser mis en place. On devrait également s’assurer que les divers acteurs engagés dans le processus disposent de l’information et de la formation nécessaires pour assumer leurs rôles. Un plan d’information et de formation devrait d’ailleurs être établi à cette fin.

Ministère de la Sécurité publique

La détermination de critères d’évaluation des risques

Avant d’aborder l’étape de l’appréciation des risques, la collectivité ou l’organisation doit se donner des critères objectifs d’évaluation des risques. Le but est alors d’éviter de laisser place à la subjectivité à l’étape de l’évaluation des risques. Ces critères doivent ainsi permettre d’évaluer l’acceptabilité des risques qui seront analysés de même que leur priorité de traitement.

Cette démarche consiste à établir des seuils qui, pour la collectivité ou l’organisation, distinguent les situations qui sont acceptables et celles qui ne le sont pas. De tels critères devraient être déterminés en faisant intervenir les divers acteurs concernés et refléter leurs points de vue et leurs valeurs.

Ces critères peuvent être d’ordre technique, opérationnel, financier, juridique, social, humanitaire ou environnemental. Ils peuvent donc inclure des éléments aussi variés que :

  • l’impact potentiel sur les populations;
  • l’exposition d’enfants ou de personnes vulnérables;
  • les pertes économiques directes et indirectes;
  • le cadre légal en vigueur;
  • les conséquences sur le milieu naturel;
  • la réputation de l’organisation;
  • l’urgence d’agir;
  • le potentiel d’aggravation de la situation;
  • les capacités d’intervenir sur le risque pour en réduire l’importance;
  • l’équité;
  • la sensibilité et la perception des risques

Les critères ainsi établis seront ensuite utilisés, à l’étape de l’évaluation des risques, pour déterminer quels risques requièrent la mise en place de mesures pour en réduire l’importance et quelles sont les priorités de traitement pour chacun d’eux.

L'appréciation des risques

Le processus de gestion des risques proposé met en évidence l’importance de développer la connaissance des risques. Cette « matière première » constitue l’assise sur laquelle s’appuieront ensuite la planification, l’organisation et la mise en œuvre de nombreuses actions et mesures destinées à réduire les risques et à répondre aux sinistres.

Pour prendre des décisions appropriées permettant la réduction des risques, une collectivité ou une organisation doit apprécier correctement les risques auxquels elle est exposée . Une démarche structurée et rigoureuse jumelée à des paramètres techniques précis permettra de dégager les risques et les actions selon leur importance respective. Cette démarche comporte trois étapes particulières consistant à identifier, à analyser et à évaluer les risques. Ainsi, l’appréciation des risques représente un processus global intégrant les étapes de l’identification, de l’analyse et de l’évaluation des risques . La section qui suit expose les principales actions associées à chacune de ces trois étapes.

L'identification des risques

L’identification des risques cherche à répondre aux questions suivantes :

  • Qu’est-ce qui peut se produire?
  • Quand?
  • À quel endroit?
  • Comment?
  • Pourquoi?

Il s’agit de recueillir l’information qui servira d’abord à identifier tous les risques auxquels la collectivité ou l’organisation est exposée pour ensuite être en mesure de les analyser. Cette collecte de renseignements doit s’effectuer de façon structurée et méthodique puisque les autres étapes du processus seront réalisées sur la base de cette information. Des méthodes qualitatives ou quantitatives peuvent être utilisées selon la nature et l’accessibilité des données ainsi qu’en fonction des objectifs poursuivis.

L’identification des risques se définit donc comme un processus qui consiste à recueillir de façon systématique des informations sur le milieu, les aléas et la vulnérabilité afin de déterminer les risques auxquels une collectivité ou une organisation est exposée.

Cette étape comporte quatre actions principales:

La caractérisation du milieu

L’étape de l’établissement du contexte aura été l’occasion notamment de dresser l’état général de la situation et de déterminer les principaux enjeux et problèmes éprouvés en matière de risques et de sinistres. L’objectif, ici, est d’obtenir une description plus exhaustive du milieu en vue de regrouper les données utiles pour identifier et caractériser les aléas et établir le profil de vulnérabilité .

La caractérisation du milieu consiste ainsi en un examen détaillé des caractéristiques physiques, naturelles, humaines, sociales et économiques. Dans le cas des collectivités, ce portrait a souvent déjà été réalisé, du moins en partie, à d’autres fins telles que l’élaboration du schéma d’aménagement du territoire et de développement, de celui de couverture de risques en sécurité incendie ou encore pour faire la promotion économique du milieu. Il s’agit donc d’évaluer l’information dans une perspective de sécurité civile afin de pouvoir ensuite en dégager les aléas potentiels et la vulnérabilité des éléments exposés.

Image modifiée, Gilbert Fontaine, © Le Québec en images, CCDMDS
L’identification et la caractérisation des aléas

L’information recueillie lors de la caractérisation du milieu représente les données de base pour identifier et caractériser les aléas . D’autres sources de renseignements sont également fort utiles pour accomplir cette tâche. C’est le cas notamment de l’historique des sinistres et des études ou des analyses déjà réalisées sur les aléas ou sur les risques auxquels le milieu est exposé. Les connaissances des acteurs qui participent à l’exercice serviront aussi à bonifier la réflexion. Il en est de même pour la consultation d’experts et de sources externes au processus comme les ministères et organismes, les centres de recherche, les établissements d’enseignement ou les entreprises spécialisées.

À moins que le processus ne soit réalisé que pour un type ou une catégorie d’aléa en particulier, la démarche effectuée devrait considérer tous les types d’aléas pouvant survenir et ce, dans le respect des principes d’une approche globale et intégrée de la sécurité civile. Elle devrait également chercher à recueillir, pour chacun des aléas retenus, les renseignements permettant de les caractériser tels que :

  • l’intensité maximale probable;
  • les probabilités d’occurrence ou la récurrence;
  • la localisation spatiale et l’étendue possible de ses effets;
  • la vitesse d’évolution du phénomène (cinétique);
  • la durée de l’impact;
  • le moment où l’aléa est susceptible de survenir;
  • la prévisibilité;
  • la possibilité de maîtrise ou de contrôle de l’aléa.  

La démarche devrait aussi considérer le fait que la manifestation de certains aléas est susceptible de provoquer le déclenchement d’aléas secondaires. Par exemple, un séisme pourrait provoquer des mouvements de terrain, une rupture de barrage ou des incendies dus à des fuites de gaz.

Dans le contexte d’un processus de gestion des risques établi à l’échelle d’une organisation, l’identification et la caractérisation des aléas devrait conduire à déterminer tous les phénomènes, les événements ou les situations susceptibles d’entraver son fonctionnement normal ou la continuité de ses opérations.

De même, la possibilité que la collectivité ou l’organisation soit touchée par la manifestation d’un aléa dont la source se situe à l’extérieur de son territoire doit être évaluée. À titre d’exemple, une collectivité pourrait être affectée par un panache de fumée toxique ou par une explosion qui résulte d’un accident industriel survenu dans une collectivité voisine. Des dommages pourraient aussi être observés à la suite de la rupture d’un barrage ou de la formation d’un embâcle à l’extérieur du territoire de la collectivité.

Exemple d'une carte synthèse illustrant le résultat de l'identification et de la caractérisation des aléas
Figure 2.2 : Exemple d'une carte synthèse illustrant le résultat de l'identification et de la caractérisation des aléas

Certaines zones exposées à des aléas, telles qu’une zone inondable ou un périmètre exposé à un accident industriel majeur, peuvent être déjà connues et même délimitées à la suite d’analyses et d’études. Aussi, même si aucune étude particulière n’a été réalisée, des sinistres survenus dans le milieu mettant en cause des inondations, de mouvements de terrain ou des incendies de forêt par exemple, amènent à considérer la répétition possible de ces aléas. L’évaluation réalisée pourrait également mettre à jour certains aléas qui n’ont pas eu de conséquences significatives dans le passé, mais qui, s’ils se manifestaient de nouveau, pourraient générer plus de dommages compte tenu de la présence de nouveaux éléments exposés ou de nouvelles vulnérabilités.

Outre les événements passés, on devrait aussi considérer le fait que certains aléas qui ne se sont jamais produits pourraient survenir dans le futur compte tenu des nouvelles réalités du milieu. Il est donc nécessaire d’examiner, dans cette perspective, les infrastructures présentes et les activités qui se déroulent au sein de la communauté ainsi que les composantes particulières du milieu naturel. Un tel exercice devrait amener les acteurs engagés à se poser certaines questions telles que :

  • Y a-t-il de nouvelles industries, routes ou autoroutes qui ont été aménagées au cours des dernières années?
  • Quels sont les phénomènes naturels qui, même s’ils ne se sont jamais produits dans le milieu ou ne sont pas survenus depuis plusieurs décennies, représentent malgré tout un risque pour la collectivité?

Enfin, plusieurs aléas découlent de phénomènes physiques complexes ou sont associés à des champs d’expertise particuliers. Il apparaît souhaitable dans ces situations, dans la mesure du possible, de faire appel à des ressources qualifiées pour procéder à la caractérisation de ces aléas.

Ministère des Transports
L’établissement du profil de vulnérabilité

L’identification des risques requiert également de déterminer les éléments de la collectivité ou de l’organisation qui peuvent être touchés par la manifestation d’un ou de plusieurs aléas en raison de leur exposition et de leur vulnérabilité à celui ou à ceux-ci. On pense principalement :

  • aux personnes;
  • aux biens;
  • aux infrastructures et aux réseaux;
  • aux activités et aux services;
  • aux éléments patrimoniaux;
  • aux écosystèmes.

Cet examen doit notamment considérer qu’un élément peut subir des conséquences de la manifestation d’un aléa sans y être physiquement exposé. Il doit aussi prendre en compte le fait que des aspects moins tangibles, comme la réputation d’organisations, la cohésion sociale, la qualité de vie ou le sentiment de sécurité, peuvent être affectés. À partir de l’information accessible, tous les éléments exposés doivent être identifiés et évalués en fonction de leur degré d’exposition, de leur valeur ou de leur importance stratégique pour les personnes et la collectivité ou l’organisation et de leur sensibilité aux divers aléas potentiels. Cette démarche conduit alors à examiner les différents facteurs de vulnérabilité associés aux conditions physiques, sociales, économiques et environnementales du milieu. Plusieurs considérations doivent alors être prises en compte telles que :

  • l’âge des populations exposées;
  • la proximité de l’aléa;
  • les niveaux de revenus;
  • l’état des bâtiments et des infrastructures;
  • la présence de mesures permettant de prévenir ou de limiter les effets de l’aléa;
  • les ressources disponibles et plus généralement la capacité de réponse du milieu aux sinistres.

Une attention particulière devrait êtreaccordée aux populations sensibles, aux services et aux infrastructures essentiels ainsi qu’aux systèmes, aux secteurs et aux équipements névralgiques du milieu. Enfin, on note qu’u ne combinaison de méthodes qualitatives et quantitatives peut s’avérer nécessaire pour établir le profil de la vulnérabilité.

Exemple illustrant les principaux éléments exposés aux aléas identifiés
Figure 2.3 : Exemple illustrant les principaux éléments exposés aux aléas identifiés
La détermination des risques considérés
Ministère de la Sécurité publique

La collecte et l’analyse des renseignements sur le milieu, les aléas et la vulnérabilité des éléments exposés conduisent ensuite à la détermination des risques auxquels la collectivité ou l’organisation est exposée. La démarche consiste à évaluer les interactions entre les aléas potentiels identifiés et les éléments du milieu susceptibles de subir les effets de leur manifestation. Un tel exercice permet ainsi d’établir s’il y a présence ou non de risques. L’identification combinée d’une possibilité que se produise un aléa et d’éléments du milieu pouvant potentiellement être exposés et vulnérables à celui-ci révèle l’existence d’un risque.

L’utilisation d’une grille telle que celle présentée au tableau 2.1 peut faciliter la détermination des risques. À partir d’un exemple fictif, on illustre dans la première colonne les aléas qui, à la lumière de l’examen réalisé, sont susceptibles de survenir dans la collectivité étudiée. Dans les colonnes suivantes, sont identifiés à l’aide d’un « X » pour chacun des aléas retenus, les éléments pouvant être touchés par leur manifestation. Comme souligné précédemment, le seul fait d’établir un lien entre la manifestation possible d’un aléa et des conséquences potentielles sur les éléments exposés résultant de leur vulnérabilité, conduit à identifier la présence d’un risque.

Tableau 2.1 : Exemple d'une grille d'identification des risques
ALÉAS ÉLÉMENTS EXPOSÉS
Personnes
Bâtiments
Infrastructures
Activités économique
Écosystèmes
Séisme
X
X
X
X
X
Incendie de forêt
-
-
-
X
X
Avalanche
-
-
-
-
-
Inondation
X
X
X
X
-
Sécheresse
X
-
X
X
X
Panne
X
X
X
X
-
Accident industriel
X
X
X
X
X
Rupture de barrage
X
X
X
X
X
Autres          

L’examen des interactions entre les aléas et la vulnérabilité des éléments exposés mène donc à la détermination des risques auxquels la collectivité ou l’organisation est soumise. Il permet également d’établir un énoncé de risque pour chacun d’eux. L’énoncé de risque décrit l’aléa en cause, les éléments exposés qui sont vulnérables à celui-ci et les conséquences possibles de cette interaction.

Dans le cas d’une collectivité traversée par une rivière, l’énoncé de risque pourrait être, par exemple, qu’il y a un risque que :

« le débordement de la rivière provoque l’inondation d’un quartier résidentiel et cause des décès ou des blessures, des dommages aux habitations et aux infrastructures et perturbe les activités économiques et sociales ».

Comme autre exemple, cet exercice devrait amener les acteurs engagés dans le processus à établir que la présence en milieu urbain d’une voie ferrée sur laquelle sont transportées des matières dangereuses pose un risque lié à :

« la possibilité qu’un accident ferroviaire mettant en cause de telles matières survienne dans un secteur urbanisé et porte atteinte ou cause des dommages aux populations, aux biens et aux activités exposés ».

Il convient enfin de souligner qu’à cette étape de l’identification des risques, seule la présence du risque est considérée. L’importance ou le niveau des risques est établi à l’étape suivante au cours de laquelle ils sont analysés plus en profondeur.

L'analyse des risques

L’analyse des risques vise à estimer le niveau de chacun des risques identifiés. Par un examen approfondi et plus raffiné de l’information recueillie à l’étape de l’identification des risques, la démarche consiste ainsi à établir l’importance respective des divers risques. Pour ce faire, une analyse détaillée des caractéristiques des aléas en cause et de la vulnérabilité des éléments exposés est nécessaire, afin d’en dégager les probabilités d’occurrence et les conséquences potentielles associées.

L’analyse des risques requiert que des hypothèses soient formulées en fonction des faits en présence, des événements survenus dans le passé et de l’information accessible. Compte tenu que l’information sur laquelle se fondent ces hypothèses est souvent partielle, l’analyse des risques comporte un certain degré d’incertitude. De façon imagée, cet exercice pourrait se décrire comme un processus de modélisation et de prévision cherchant à répondre aux questions suivantes :

  • Que se passerait-il si l’aléa se manifestait?
  • Quelles sont les probabilités qu’il se produise?

En bout de ligne, l’analyse des risques doit permettre de :

  • connaître le plus précisément possible la nature des risques susceptibles d’affecter la collectivité ou l’organisation;
  • disposer de l’information permettant de distinguer les risques majeurs des risques mineurs et d’établir la liste de ceux qui sont prioritaires;
  • déterminer les options de traitement les plus appropriées pour assurer la réduction des risques.

Au cours d’une démarche au sein d’une entreprise, d’une municipalité, d’un ministère ou de tout autre type d’organisation, l’analyse des risques pourra chercher non seulement à examiner de façon approfondie les risques dont la manifestation est susceptible de causer un sinistre, mais également ceux qui pourraient compromettre son fonctionnement normal ou la continuité de ses opérations.

L’analyse des risques est donc un processus systématique qui vise à estimer le niveau de risque par l’analyse des probabilités d’occurrence des aléas et des conséquences potentielles pouvant résulter de leur manifestation.

Quatre actions principales caractérisent l’analyse des risques :

L’identification et l’évaluation des mesures de contrôle existantes

Avant même la réalisation du processus, plusieurs mesures contribuant à réduire l’importance des risques sont généralement en place. Ces mesures peuvent être de nature variée et avoir été établies par divers acteurs à différents niveaux. Elles peuvent couvrir une gamme étendue de domaines ou d’aspects tels que 10 :

  • les lois et les règlements;
  • les normes, les codes de construction et de sécurité et autres paramètres de conception;
  • les procédures de travail;
  • la prise en compte des risques dans l’aménagement du territoire et le développement;
  • les mécanismes de surveillance et de prévision;
  • les ouvrages et les infrastructures de protection;
  • les programmes d’inspection et d’entretien;
  • la formation;
  • l’information publique;
  • l’alerte des populations;
  • la recherche et le sauvetage;
  • les exercices.

10 On peut croire que, dans la plupart des situations, les mesures contribuant à la réduction des risques ont été mises en place spécifiquement à cette fin. Toutefois, il est aussi possible que certaines actions réalisées par la collectivité ou l’organisation permettent d’atténuer les risques sans avoir été établies dans ce but particulier. Par exemple, une mesure visant à contrôler la densité d’occupation du sol dans un secteur donné pourra contribuer, sans avoir été établie à cette fin, à minimiser la vulnérabilité de celui-ci à des aléas tels que les séismes ou les accidents industriels.

Ces mesures étant susceptibles de modifier tant les probabilités d’occurrence des aléas que les conséquences potentielles pouvant être associées à leur manifestation, elles peuvent donc avoir un impact direct sur le niveau de risque. Il importe ainsi de procéder à l’inventaire de ces mesures et d’évaluer leurs effets sur l’importance des risques. En plus d’être nécessaires à l’analyse des risques, ces renseignements sont aussi susceptibles de servir au moment de l’évaluation et du traitement des risques. Enfin, pour certaines organisations, il peut s’avérer intéressant, pour mettre en évidence le rôle et l’importance des mesures de contrôle en place, d’établir une comparaison entre le niveau de risque intégrant ces dernières et celui les excluant.

Ministère des Transports

La détermination des conséquences potentielles et des probabilités d’occurrence des aléas
Sécurité publique Canada

La détermination des conséquences potentielles et des probabilités d’occurrence des aléas constitue un exercice clé dans la réalisation du processus. L’objectif est alors de dégager, avec le plus de précision possible, la nature et l’importance du risque généré par la combinaison de l’aléa potentiel et de la vulnérabilité du milieu à son égard.

Cette analyse doit tenir compte, comme évoqué précédemment, de l’impact des mesures de gestion des risques déjà en place sur l’importance du risque (mesures de contrôle existantes). À titre d’exemple, pour un séisme de même magnitude, le niveau de risque dans une collectivité dont la majorité des bâtiments et des infrastructures sont conçus pour résister aux effets de cet aléa, et dont la population connaît les consignes à suivre lors de telles situations, sera moins élevé que dans une collectivité qui ne présente pas ces caractéristiques.

L’identification des conséquences potentielles et des probabilités d’occurrence des aléas sera réalisée en recourant à des modélisations ou à des scénarios visant à déterminer ce qui pourrait survenir et à estimer les possibilités que cela se produise . Ces modélisations devraient alors couvrir les différents types d’aléas pouvant survenir et tenter de prévoir les conséquences pouvant être associées à chacun d’eux. Selon la nature, la quantité et la qualité de l’information et des ressources disponibles, ces modélisations présenteront des degrés de précision pouvant varier considérablement. Elles pourront ainsi être très sophistiquées et recourir à des modèles mathématiques complexes ou, à l’opposé, être établies de façon intuitive en s’appuyant sur l’historique des sinistres et une compréhension générale du comportement de l’aléa et de la vulnérabilité des éléments exposés.

On observe dans certains milieux ou secteurs d’activité comme celui des infrastructures et des services essentiels, qu’une attention particulière est souvent accordée aux facteurs de vulnérabilité et, en définitive, aux conséquences potentielles liées aux risques. Les décisions de gestion des risques prises dans cette perspective s’orientent ainsi sur la réduction des conséquences pouvant résulter d’une défaillance ou de la manifestation d’un aléa.

Image modifiée, France Lamarche, © Le Québec en images, CCDMD

De même, dans le contexte de la planification de la réponse aux sinistres, la plupart des intervenants conviennent de la pertinence de ne s’attarder qu’aux conséquences potentielles associées aux risques analysés. On fait alors abstraction de la probabilité d’occurrence des aléas pour se concentrer sur les effets que leur manifestation est susceptible de générer.

En s’appuyant sur la délimitation la plus précise possible du territoire pouvant être touché par l’aléa ainsi que sur l’identification détaillée des éléments exposés et de leur vulnérabilité, la démarche consiste alors à déterminer les conséquences potentielles associées à chacun des risques. Elle visera également, sur la base des renseignements recueillis à l’étape de l’identification des risques, à établir l’intensité maximale probable de chacun des aléas et les probabilités d’occurrence associées.

À cet égard, l’exercice réalisé devrait chercher à simuler la manifestation, pour un même type d’aléa, de phénomènes ou d’événements d’intensité et de probabilités d’occurrence différentes. À titre d’exemple, un séisme d’une magnitude de 4 à l’échelle Richter provoquera des conséquences limitées en rapport à un de magnitude 7. Ces deux séismes présentent ainsi des intensités et des probabilités d’occurrence différentes. De même, une inondation de récurrence bidécennale (1/20 ans) générera des conséquences moindres qu’une inondation centennale (1/100 ans). Le niveau de risque en cause dans ces exemples peut donc être différent selon l’intensité du phénomène et ses probabilités d’occurrence.

On doit alors déterminer, pour chacun des risques, les probabilités d’occurrence associées à l’aléa en cause pour une ou plusieurs intensités données ainsi que les conséquences tangibles ou intangibles pouvant découler de leur manifestation. En fonction des données accessibles et du type de modélisation réalisée, le résultat de cette combinaison des probabilités d’occurrence et des conséquences pourra s’exprimer de manière qualitative, quantitative ou selon une combinaison des deux approches.

Distinctions entre l’analyse de risques qualitative et quantitative

L’analyse de risques qualitative utilise des mots ou des échelles descriptives pour décrire les probabilités d’occurrence de l’aléa en cause et l’ampleur des conséquences potentielles pouvant découler de sa manifestation. Pour sa part, l’analyse de risques quantitative utilise des valeurs numériques pour déterminer à la fois les probabilités d’occurrence de l’aléa en cause et l’ampleur de ses conséquences potentielles. Certaines analyses utilisent à la fois des éléments qualitatifs et quantitatifs.

Adapté de la norme australienne et néo-zélandaise : STANDARDS AUSTRALIA/STANDARDS NEW ZEALAND, AS/NZS 4360: 2004, Australian/New Zealand Standard; Risk Management, AS/NZS, 2004, p.18-19

Exemple d'une représentation cartographique des conséquences potentielles d'une inondation
Figure 2.4 : Exemple d'une représentation cartographique des conséquences potentielles d'une inondation en fonction des probabilités d'occurrence (zones de récurrence 0 - 20 ans et 20 - 100 ans)
L'estimation du niveau de risque
Image modifiée, Paul Grant, ©Le Québec en images, CCDMD

Le niveau de risque fait référence à l’importance attribuée à un risque en fonction de l’évaluation des probabilités d’occurrence de l’aléa en cause et de ses conséquences potentielles. Ainsi, une fois les probabilités d’occurrence et les conséquences potentielles déterminées, toutes les données requises pour estimer le niveau de risque sont alors connues. Cette estimation doit toutefois s’effectuer en utilisant une méthode permettant de classer les risques selon leur importance relative.

Un exemple recourant à une telle méthode est présenté dans Exemples de méthode de classification des risques. Cette méthode repose sur l’utilisation de deux échelles qualitatives. L’une expose une gradation de l’importance des probabilités d’occurrence – dans l’exemple en annexe, cinq niveaux de probabilités d’occurrence sont retenus : presque certain, probable, possible, peu probable et rare. L’autre échelle décrit une gradation des conséquences potentielles – dans l’exemple, on retient cinq niveaux de conséquences : négligeable, mineure, modérée, majeure, et catastrophique. Une légende accompagne ces échelles et décrit chacun des niveaux de probabilités d’occurrence et de conséquences. Que les données recueillies soient de nature qualitative ou quantitative, cette légende permet d’attribuer un classement aux probabilités d’occurrence et aux conséquences déterminées pour chacun des risques.

Les données obtenues sont ensuite appliquées à une matrice qui, dans l’exemple du tableau 2.2, permet de classer les différents risques selon quatre niveaux : extrême, élevé, modéré et faible. Pour illustrer le fonctionnement de cette matrice, on observe qu’un risque avec une probabilité d’occurrence qualifiée de rare et dont les conséquences sont décrites comme mineures sera classé comme risque faible. Un autre risque avec une probabilité d’occurrence considérée comme probable et des conséquences qualifiées de catastrophiques, sera décrit comme étant extrême.

Tableau 2.2 : Exemple de matrice de classification des risques 11
Probabilités d'occurrence Conséquences
1
Négligeables
2
Mineures
3
Modérées
4
Majeures
5
Catastrophiques
11 Adapté de STANDARDS AUSTRALIA/STANDARDS NEW ZEALAND, AS/NZS 4360: 1999, Australian/New Zealand Standard; Risk Management, AS/NZS, 1999.
A
Presque certain
M
É
EX
EX
EX
B
Probable
M
 
É
 
 
É
 
EX
EX
C
Possible
F
M
 
É
 
EX
EX
D
Peu probable
F
F
M
 
É
 
EX
E
Rare
F
F
M
 
É
 
 
É
 

NIVEAU DE RISQUE
EX : Extrême
É : Élevé
M : Modéré
F : Faible

L’utilisation de ce type de matrice s’appuie sur des critères qualitatifs. Elle permet ainsi d’estimer le niveau de chacun des risques à partir de paramètres communs à tous. L’intérêt de cette méthode de classification tient au fait que des probabilités d’occurrence et des conséquences quantifiables ne sont généralement pas accessibles pour tous les risques. Le recours à une telle matrice est donc de nature à faciliter l’établissement du niveau de risque et la comparaison entre eux, et ce, même à partir de données qui peuvent sembler incomparables.

Enfin, cette matrice traduit le fait que même un risque ayant une probabilité d’occurrence qualifiée de peu probable devrait être considéré comme majeur si les conséquences potentielles lui étant associées sont jugées très importantes.

L'évaluation des risques

L’analyse des risques a permis de dresser un portrait le plus juste possible des risques auxquels la collectivité ou l’organisation est exposée et d’estimer leur niveau d’importance. Il importe maintenant d’évaluer ces risques en mettant en relation les résultats de l’analyse et les critères d’évaluation établis au début du processus, à l’étape de l’établissement du contexte. Cet examen, réalisé à la lumière des niveaux de risque recueillis et de la prise en compte des critères d’évaluation fixés, permettra d’abord de juger si chacun des risques est géré de façon satisfaisante ou s’il requiert la mise en œuvre de mesures additionnelles en vue de réduire son importance. Ensuite, dans le cas des risques pour lesquels des mesures sont jugées nécessaires, cet examen devrait permettre d’établir la priorité de traitement pour chacun d’eux.

L’évaluation mènera alors à la mise en place de mesures de gestion adaptées aux caractéristiques et à l’importance des risques considérés. Cette étape de l’évaluation des risques peut donc être définie comme un processus visant à déterminer les risques qui requièrent la mise en place de mesures pour en réduire l’importance et à leur attribuer une priorité de traitement.

L’évaluation des risques exige trois actions principales :

L’examen des résultats de l’analyse des risques en relation avec les critères d’évaluation fixés

L’analyse des risques, et notamment l’estimation du niveau de risque, a permis d’établir la nature et l’importance des risques auxquels la collectivité ou l’organisation est exposée. Toutefois, ces résultats ne permettent pas à eux seuls d’établir l’acceptabilité de ces risques et les priorités de traitement à leur accorder. La collectivité ou l’organisation doit donc mettre en relation les données qui se dégagent de l’analyse des risques avec les critères d’évaluation des risques fixés lors de l’établissement du contexte. À cet effet, elle doit examiner les diverses caractéristiques de chacun des risques, notamment leurs conséquences potentielles en lien avec ces critères. Cet exercice permettra de dégager les risques pour lesquels un ou plusieurs des critères d’évaluation établis dépassent les seuils d’acceptabilité fixés.

En fonction des paramètres établis, les risques analysés devront donc être confrontés à des critères considérant les aspects sociaux, politiques, économiques, juridiques, environnementaux et culturels. La perception des risques devrait également constituer une préoccupation importante. De même, les situations et les conditions dans lesquelles un cumul de plusieurs risques est observé devraient aussi obtenir une attention particulière puisqu’elles sont susceptibles d’accroître les conséquences associées à la manifestation d’un aléa.

La détermination des risques nécessitant un traitement

Sur la base de l’examen réalisé, en considérant que le risque zéro n’existe pas et en tenant compte de tous les facteurs jugés pertinents à la prise de décisions, l’étape suivante consiste à déterminer les risques qui nécessitent la mise en place de mesures pour en réduire l’importance. Cet exercice doit miser sur le dialogue et la concertation entre tous les acteurs représentés, et ce, afin de faire des choix éclairés qui tiennent compte des différentes perspectives. Il s’agit en quelque sorte de porter un jugement sur le caractère acceptable ou inacceptable de chacun des risques.

Le lien étroit entre l’acceptabilité et la perception des risques peut conduire à juger un risque comme inacceptable même si les caractéristiques de celui-ci ne dépassent pas les seuils des critères d’évaluation prédéterminés ou que le niveau de risque estimé est bas.

Enfin, il convient de profiter de cette démarche pour évaluer l’efficacité des mesures de contrôle déjà en place. Sur la base des résultats de l’analyse des risques, cette démarche doit notamment permettre de déterminer les mesures apparaissant comme non efficaces pour assurer la réduction des risques.

Ministère de la Sécurité publique
L’établissement des priorités de traitement

Après avoir établi la liste des risques qui nécessitent la mise en place de mesures en vue d’en réduire l’importance, l’étape qui suit consiste à déterminer la priorité à accorder au traitement de chacun d’eux. Pour établir le degré de priorité des risques considérés, il importe de tenir compte des critères d’évaluation fixés préalablement ainsi que du niveau de risque établi à l’étape de l’analyse des risques. Dans le cas où deux ou plusieurs risques semblent présenter la même importance selon les critères considérés, le degré de priorité pourrait être déterminé, à titre d’exemple, selon une méthode qui accorde plus de valeur aux conséquences qu’aux probabilités d’occurrence ou encore qui attribue une importance encore plus grande à la protection de la vie comparée à celle des biens et de l’environnement.

Au terme de cette étape, la collectivité ou l’organisation devrait compter sur une liste des risques nécessitant un traitement classés par ordre de priorité. Ainsi, les risques qui représentent la plus grande menace et ceux qui posent les enjeux les plus importants devraient être considérés en premier.

Le traitement des risques

L'identification des mesures potentielles

Sur la base de l’information accessible sur les risques et sur les mesures de contrôle existantes et en fonction des priorités de traitement établies, la première étape sera de déterminer les mesures à mettre en place pour réduire les risques. La gamme de mesures considérées devrait couvrir les quatre dimensions de la sécurité civile que sont la prévention, la préparation, l’intervention et le rétablissement12.

12 Bien qu’il soit question de mesures couvrant les quatre dimensions de la sécurité civile, il convient d’insister sur celles associées à la prévention et à la préparation, puisque les mesures liées à l’intervention et au rétablissement font référence essentiellement à la mise en œuvre ou à l’activation, au moment et à la suite d’un sinistre, des actions prévues lors de la préparation.

La réflexion devrait s’effectuer selon une séquence logique. On cherchera d’abord, à titre d’exemple, à évaluer si des mesures peuvent éliminer ou éviter le risque. Ensuite, on analysera les mesures potentielles qui visent à réduire les probabilités d’occurrence et l’intensité de l’aléa. Enfin, on examinera les moyens possibles pour atténuer la vulnérabilité du milieu et, par le fait même, pour réduire les conséquences pouvant découler de la manifestation de l’aléa.

Une grande variété de mesures associées à la prévention et à la préparation devrait être considérée en ce sens. Le tableau 2.3 expose ainsi les principales catégories de mesures pouvant être envisagées ainsi que des exemples de celles-ci.

Cette identification des mesures potentielles devrait se réaliser dans une perspective considérant à la fois des mesures adaptées à un risque particulier ainsi que d’autres pouvant s’appliquer à la plupart des risques (tronc commun de mesures). L’objectif doit être ainsi de disposer de la meilleure combinaison possible de mesures pour optimiser les ressources et assurer une gestion adéquate de tous les risques auxquels la collectivité ou l’organisation est exposée. Il doit également viser la prise en compte des situations où plusieurs risques sont en interaction au sein d’un même milieu.

Enfin, cet examen des options de traitement devrait aussi considérer les divers facteurs légaux, sociaux, politiques et économiques. Il devrait, de plus, s’inscrire dans une perspective envisageant l’établissement de mesures à court et à plus long terme.

Tableau 2.3 : Principales catégories de mesures susceptibles d’être évaluées et mises en œuvre à l’étape du traitement des risques
Catégories de mesures* Exemples
Les dispositions légales, réglementaires et normatives Adoption de lois, règlements, politiques, arrêtés, codes, normes, procédés de certification, etc. destinés à régir ou à encadrer la gestion d’un aléa, d’un risque ou d’un domaine d’activité plus large
La prise en compte des risques dans l’aménagement du territoire et le développement Règles régissant l’occupation du sol dans les zones exposées, normes d’immunisation, densités maximales d’occupation du sol, règles de compatibilité, prescriptions à l’égard des matériaux et des techniques de construction spécifiques pour augmenter la résistance des infrastructures et des bâtiments aux aléas, réalisation d’études techniques et respect de certains critères de construction à l’intérieur d’une zone exposée à un aléa, conditions d’implantation d’activités générant des risques de sinistre, aménagement de voies d’évacuation, etc.
L’élimination ou la réduction du risque à la source Modification des procédés industriels, utilisation d’un produit sans risque ou moins dangereux, modification des itinéraires ou changement de mode de transport, installation d’équipements ou réalisation de travaux permettant d’éviter l’aléa, de limiter ses probabilités d’occurrence ou de diminuer son intensité potentielle, établissement et application de directives et de procédures de réduction du risque, etc.
Le relogement des personnes et le déplacement des biens exposés Population, résidences, infrastructures, etc. (il s’agit d’un moyen de dernier recours qui intervient généralement lorsqu’un risque est jugé inacceptable par une communauté et que les autres mesures de prévention et de préparation ne représentent pas une option valable)
Les actions de nature structurelle :  Exemples
Infrastructures, aménagements et équipements destinés à éviter la manifestation d’un aléa Mur de protection d’un réservoir de matières dangereuses, ouvrages pour empêcher le déclenchement d’une avalanche, enrochement pour éviter un glissement de terrain etc.
Moyens mécaniques ou physiques visant à réduire les probabilités d’occurrence ou l’intensité d’un aléa Bassin de rétention des eaux de pluie, renforcement des citernes de transport pour éviter les fuites de matières dangereuses, mécanismes de sectionnement rapide des fuites et d’arrêt d’urgence dans les installations industrielles, etc.
Ouvrages et équipements de protection contre l’aléa Digues, clôtures, brise-lames, bâtiments de confinement des fuites, bassins de rétention des liquides, écrans protecteurs, etc.
Conception ou restauration de bâtiments ou d’infrastructures en vue d’assurer leur robustesse ou leur résistance aux aléas et ainsi limiter leur vulnérabilité Utilisation de matériaux, d’équipements et de techniques permettant d’accroître la capacité à faire face à des aléas tels que les séismes, les vents violents, les explosions, les inondations, les incendies et les fuites de matières dangereuses
Conception, dimensionnement ou aménagement de réseaux, d’infrastructures ou d’équipements en tenant compte des dangers associés à leur présence ou à leur fonction Aménagement d’un passage à niveaux, modification d’une courbe dangereuse, réseau d’égout pluvial conçu afin d’absorber des pluies diluviennes de faible récurrence, fixation ou protection de biens ou équipements pouvant causer des blessures ou des dommages lors de séismes, etc.
Les programmes d’inspection et d’entretien Mesures visant à prévenir le développement de conditions propices à la manifestation d’aléas et à assurer le maintien de conditions sécuritaires dans l’exécution d’activités à risques : bon ordre des équipements, état des bâtiments et infrastructures, sécurité alimentaire, hygiène et salubrité publique, etc.
Les mécanismes de surveillance et de prévision Systèmes, équipements ou instruments permettant de faire des observations et des prévisions : station et échelle pour mesurer les fluctuations du niveau de l’eau, radar, satellite, programme informatique, capteurs, détecteurs, équipements et instruments d’analyse, etc.
Les dispositions financières et fiscales Mesures dissuasives cherchant à empêcher ou à limiter le risque par l’imposition d’une pénalité (taxe ou tarif plus élevé), mesures incitatives visant à encourager la réalisation d’actions permettant de réduire les risques, souscription à une assurance afin d’obtenir un dédommagement dans l’éventualité de pertes consécutives à un sinistre, etc.
Les programmes et les activités de recherche et de développement Recherche et développement sur des sujets variés comme les systèmes d’alerte rapide, mécanismes de surveillance et de prévision, méthodes et outils d’appréciation des risques, matériaux et techniques de construction permettant d’augmenter la résistance des bâtiments et des infrastructures à des aléas, etc.
Les programmes de sensibilisation du public, de communication des risques et de préparation de la population Campagnes générales de sensibilisation, communication sur la nature et les caractéristiques des risques et des aléas, territoire exposé, conséquences prévisibles, mesures prises pour éviter le sinistre, moyens dont disposent les citoyens pour se protéger, consignes à suivre en cas sinistre, etc.
Les modalités visant à assurer l’intervention et le rétablissement :  Exemples
Structures et modalités d’organisation de la réponse aux sinistres Organisation de la réponse aux sinistres, modalités associées à la gestion et à la coordination des ressources, etc.
Modes et procédures d’alerte et de mobilisation Mesures destinées à prévenir la population, les autorités responsables et les intervenants d’une situation d’urgence ou d’un sinistre et à mettre à contribution les ressources nécessaires à la gestion de la situation, etc.
Mesures de secours à la population et de sauvegarde des biens et du milieu naturel Recherche et sauvetage, évacuation, mise à l’abri, soins de santé, maîtrise de l’aléa et de ses effets, protection des biens et du milieu naturel, etc.
Mesures visant le maintien des services et des opérations essentiels (continuité des opérations) et la protection des activités économiques Eau potable, énergie, transport, télécommunications, services financiers, services d’urgence, système de santé, approvisionnement alimentaire et services gouvernementaux essentiels, soutien aux entreprises, reprise des activités et retour à des conditions de salubrité publique : levée des mesures de protection, nettoyage et sécurisation des lieux, rétablissement des services, etc.
Mesures d’aide à la population Services aux personnes sinistrées, soins psychosociaux, gestion des besoins de l’ensemble de la communauté, soutien à la suite d’un sinistre : soutien financier, psychologique, technique, etc.
Modes et mécanismes d’information publique Communications au moment et à la suite d’un sinistre : consignes aux citoyens, relations avec les médias, etc.
Modalités et conditions de la reconstruction Mesures relatives aux infrastructures, bâtiments publics et privés, biens patrimoniaux, archives et documents essentiels au fonctionnement de la communauté, etc.
Procédures pour le retour d’expérience Production et diffusion de rapports sur les causes et les circonstances de l’événement, tenue de sessions d’évaluation des opérations à la suite d’un sinistre ou d’un exercice, analyse de la réponse au sinistre et des mesures de réduction des risques à mettre en place, etc.
Les programmes et les activités de formation Formation de base en sécurité civile, formation professionnelle et technique, etc.
Les programmes d’exercices Exercices d’alerte, de circulation d’information, de mobilisation, d’activation d’un centre de coordination, de gestion coordonnée, d’évaluation opérationnelle et générale avec ou sans déploiement, etc.
Les modalités administratives et logistiques Ententes, procédures et directives administratives pour la mobilisation des ressources humaines, matérielles et informationnelles, acquisition des ressources matérielles, préparation des installations : centres de coordination, d’hébergement, etc.
Les dispositions de suivi et de révision du niveau de préparation Vérification du fonctionnement et entretien des installations, des équipements et du matériel d’intervention, programmes d’information des intervenants, procédures de mise à jour et de révision périodique des mesures, vérification périodique du niveau de préparation : rapport, questionnaire d’autoévaluation, audit, etc.

*Dans certains milieux tels que le secteur industriel, ces mesures sont décrites comme des barrières de sécurité.

Le traitement des risques constitue la phase centrale de la gestion des risques. C’est grâce aux actions réalisées à cette étape que la collectivité ou l’organisation pourra de façon concrète, réduire les risques auxquels elle est exposée. Ces actions devraient agir sur l’aléa, sur la vulnérabilité du milieu ou sur les deux, lorsque possible.

À ce stade crucial du processus, les acteurs sont donc appelés à identifier, à sélectionner et à mettre en œuvre les mesures devant permettre de réduire les risques à un niveau acceptable.

Trois étapes particulières sont ainsi concernées par le traitement des risques. La première consiste à identifier les mesures potentielles relevant de la prévention, de la préparation, de l’intervention et du rétablissement. L’étape suivante porte sur l’évaluation et la sélection des mesures. Enfin, la dernière est celle de la planification et la mise en œuvre des mesures retenues.

Le traitement des risques se décrit ainsi comme un processus de sélection et de mise en œuvre de mesures destinées à réduire les risques.

Il est opportun par ailleurs de souligner qu’à l’occasion du traitement des risques, une analyse des risques plus détaillée peut s’avérer nécessaire afin de disposer de l’information exigée pour une identification, une évaluation et une sélection appropriées des mesures à réaliser. Il faut donc compter sur un niveau d’analyse adéquat pour s’assurer que les mesures mises en place traitent véritablement les causes à l’origine des risques.

L'évaluation et la sélection des mesures

Une fois les différentes options de traitement déterminées, une évaluation de leur efficacité et de leur pertinence doit être effectuée. À cette fin, on portera une attention particulière aux objectifs poursuivis, aux valeurs de la collectivité ou de l’organisation, aux ressources et à l’information connue à ce moment. Chaque mesure sera ainsi évaluée en fonction de ses effets potentiels sur le risque concerné. On retiendra alors la mesure ou la combinaison de mesures la plus appropriée dans le respect des critères de sélection considérés.

Divers critères de sélection peuvent être utilisés pour évaluer les mesures potentielles. Le tableau 2.4 expose plusieurs d’entre eux.

La planification et la mise en oeuvre des mesures

Après avoir sélectionné les mesures de traitement des risques, la dernière étape et non la moindre, consiste à planifier et à mettre en œuvre les mesures retenues. La planification doit notamment prévoir les éléments suivants :

  • les contributions attendues des acteurs;
  • les structures établies pour leur réalisation;
  • l’échéancier de réalisation;
  • les résultats attendus;
  • le budget nécessaire;
  • les indicateurs de performance et les mécanismes de contrôle;
  • le processus de révision à mettre en place; celui-ci devrait entre autres prévoir un mécanisme pour apprécier l’efficacité des mesures mises en œuvre en relation avec les objectifs poursuivis et les contributions des acteurs;
  • la mise à jour du plan de gestion de projet.

L’ensemble des dispositions destinées à mettre en place les mesures de réduction des risques devraient ensuite être intégrées aux pratiques courantes de gestion et au processus budgétaire.

Dans la très grande majorité des situations, la mise en place des mesures de traitement des risques ne suffit pas à éliminer le risque. Le risque subsistant après le traitement est désigné comme le risque résiduel. À la suite de la mise en place des mesures, une nouvelle évaluation doit donc être effectuée afin de vérifier le niveau de risque résiduel . On doit alors évaluer si celui-ci est acceptable ou si le risque doit faire l’objet de nouvelles mesures en vue d’en réduire l’importance.

Le suivi et la révision

Comme souligné précédemment, la réalisation d’un processus de gestion des risques est une démarche itérative, cyclique et permanente. Elle nécessite la mise en place de mécanismes pour le suivi et la révision des différentes étapes réalisées. On s’assure de cette façon de la justesse des évaluations, de la pertinence des priorités établies et des décisions prises ainsi que de l’efficacité des mesures mises en place. Comme l’illustre la figure, le suivi et la révision des actions réalisées doivent se faire à chacune des étapes du processus ainsi qu’à la suite du traitement des risques.

Un système de suivi et de révision doit être établi pour observer l’évolution des risques et alimenter la répétition du cycle de gestion des risques. Ce moyen permet de vérifier l’atteinte des objectifs fixés et de favoriser l’amélioration continue que devraient rechercher tous les acteurs. Il contribue notamment, dans cette perspective, à la prise de décisions éclairées, à assurer la cohérence et la rigueur du processus, à favoriser les apprentissages, à apporter les ajustements nécessaires ainsi qu’à enregistrer et à conserver l’information pertinente à la gestion des risques.

« La gestion des risques est un parcours, pas une destination. » (Traduction libre)

Kevin W. Knight, Président, Groupe de travail de l’Organisation internationale de normalisation (ISO) sur la terminologie en gestion des risques, Membre du Standards Australia/ New Zealand Joint Technical Committee OB/7 - Risk Management.

Plusieurs situations peuvent modifier les besoins et justifient d’assurer le suivi et la révision des actions menées. D’abord, le contexte dans lequel a été instauré le processus de gestion des risques peut évoluer de façon appréciable. Par exemple, il peut être marqué par des changements de diverses natures tels que :

  • des changements politiques ou organisationnels;
  • des nouvelles exigences légales ou réglementaires;
  • des circonstances économiques;
  • des modifications relatives aux objectifs et aux attentes de la collectivité ou de l’organisation;
  • des changements dans la perception des risques 13.

13 EMERGENCY MANAGEMENT AUSTRALIA, Emergency Risk Management; Applications guide, Australian Emergency Manuals Series, Part II, Approach to Emergency Management, Volume I – Risk Management, Manual 1, 1999, p.23.

La nécessité d’apporter des changements au processus peut également découler des constatations faites et des recommandations formulées à l’occasion d’un retour d’expérience à la suite d’un sinistre ou encore de la tenue d’un exercice. Elle peut aussi s’inscrire dans la volonté de tenir compte des constats ou de se conformer à des recommandations émanant d’un rapport d’évaluation ou d’enquête d’une instance donnée. Des ajustements peuvent également viser à prendre en compte de nouvelles connaissances ou données sur un ou plusieurs risques. De plus, comme les risques évoluent, des changements peuvent devenir nécessaires en raison de nouveaux aléas ou de l’augmentation de l’importance de ceux déjà analysés. De même, des modifications au sein de la collectivité ou de l’organisation ayant pour effet d’accroître la vulnérabilité à un ou à plusieurs aléas peuvent nécessiter une révision du processus.

Des modifications au processus peuvent aussi découler, soit de l’évaluation de l’état d’avancement de la mise en œuvre des mesures adoptées, soit de l’efficacité de celles-ci par rapport aux cibles poursuivies. À titre d’exemple, l’examen des résultats des mesures réalisées peut permettre d’observer des effets négatifs non anticipés, ou encore de constater que l’efficacité des mesures n’est pas celle escomptée. De nouvelles options de traitement peuvent aussi conduire à des changements sur le plan des mesures destinées à réduire les risques.

Le suivi doit s’appuyer sur l’évaluation de chacune des étapes et des phases clés de la démarche. Ces phases ainsi que les indicateurs de performance pour mesurer l’atteinte des objectifs et des résultats doivent être établis dès le départ. Ces éléments et les mécanismes ou procédures utilisés pour les obtenir devraient s’établir à la suite d’une consultation des acteurs engagés dans la démarche.

Les mécanismes et procédures établis doivent notamment prévoir une documentation rigoureuse de la réalisation de ces phases clés. Les actions accomplies doivent donc être consignées systématiquement dans les rapports d’étape ou les comptes rendus. De même, la situation relative à chacun des risques doit être établie le plus précisément possible. À cet égard, le recours à des moyens tels que des bases de données informatiques et des systèmes d’information géographique peut améliorer la compréhension des risques et des enjeux en cause et ainsi faciliter l’établissement des priorités et la prise de décisions.

Enfin, en vue de favoriser l’amélioration continue, le suivi et la révision devraient s’intégrer aux pratiques courantes des collectivités et des organisations.

Ministère des Transports

Conclusion

Établie dans les années 1960 par le milieu de l’assurance, la gestion des risques a considérablement évolué depuis. Elle se révèle aujourd’hui comme une approche permettant d’encadrer des préoccupations et des enjeux multiples, à laquelle a recours un nombre sans cesse croissant de collectivités et d’organisations de domaines variés.

En matière de sécurité civile, devant l’accroissement des risques et des sinistres, la gestion des risques s’impose comme une discipline incontournable. Plusieurs bénéfices sont d’ailleurs associés à l’adoption d’une telle approche. Parmi eux, on retient particulièrement qu’elle permet de centrer les actions sur la réduction des risques, qu’elle facilite la concertation entre les acteurs et qu’elle favorise la prise de décisions éclairées. Pour atteindre les cibles fixées, elle doit toutefois pouvoir compter sur une volonté ferme et un engagement formel des hautes instances concernées.

La pertinence du processus de gestion des risques proposé tient notamment du fait qu’il s’inspire d’une norme reconnue internationalement et qu’il a été éprouvé par de nombreuses collectivités et organisations dans le monde. Celui-ci présente une démarche logique et efficace qui peut être suivie par tous les acteurs et adaptée à leur réalité. Le processus proposé insiste sur l’importance du leadership ainsi que sur la communication et la consultation. Il mise sur la réalisation de trois étapes importantes : l’établissement du contexte, l’appréciation des risques et le traitement des risques. De même, il met en évidence la nécessité d’assurer un suivi et une révision des actions réalisées.

Le cadre de gestion des risques présenté dans ce document permet ainsi l’application concrète des concepts et des principes soutenant une approche globale et intégrée de la sécurité civile. Il représente en ce sens une plateforme bien adaptée à la prise en compte de tous les aléas, à la mise en oeuvre de mesures couvrant les quatre dimensions de la sécurité civile et à la réalisation d’actions concertées de tous les acteurs à tous les niveaux.

Ce document devrait donc contribuer à assurer une gestion plus structurée et rigoureuse des risques de sinistre au Québec. Il devrait notamment constituer un outil pour la mise en œuvre de plusieurs dispositions de la Loi sur la sécurité civile. Pensons aux schémas et aux plans de sécurité civile à l’échelle des municipalités ainsi qu’au Plan national de sécurité civile dans la perspective gouvernementale.

Dans un contexte où les enjeux de santé et de sécurité sont de plus en plus nombreux et vis-à-vis de la rareté des ressources dans plusieurs secteurs, des solutions novatrices et efficaces doivent être adoptées et mises en place pour relever ces défis. Le travail en silo et les approches sectorielles ne peuvent apporter les solutions aux besoins actuels et futurs. La gestion des risques représente le moyen à privilégier pour faire face aux nouvelles réalités de la société moderne. L’adoption d’une telle approche apparaît de fait comme la seule véritable option pour réduire l’importance des risques auxquels nous sommes exposés.

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Exemples de méthode de classification des risques

Exemple d'échelle qualitative des probabilités d'occurrence 14
Niveau Probabilités d’occurrence Description
14 Emergency Management Australia , Emergency Risk Management - Application Guide (Manual 5), Australian Emergency Manuals Series, Australian Government, 2004, p. 53.
A
Presque certain
On s’attend à ce que l’aléa se produise dans la plupart des circonstances; et/ou nombre élevé d'incidents enregistrés et/ou nombreux signes de manifestation possible; et/ou forte probabilité que l'événement se reproduise; et/ou très nombreuses occasions, raisons, ou façons pouvant conduire à l’événement; peut survenir en moyenne tous les ans ou plus fréquemment.
B
Probable
Surviendra probablement dans la plupart des circonstances; et/ou incidents enregistrés régulièrement et nombreux signes de manifestation possible; et/ou nombreuses occasions, raisons ou façons pouvant conduire à l’événement; peut survenir en moyenne une fois tous les 5 ans.
C
Possible
Devrait survenir à un moment donné; et/ou incidents peu fréquents, observés de façon occasionnelle ou peu de signes de manifestation possible; et/ou très peu d'incidents à l’intérieur d’organisations, d’installations ou de communautés associées ou comparables; et/ou quelques occasions, raisons ou façons pouvant conduire à l’événement; peut survenir en moyenne une fois tous les 20 ans.
D
Peu probable
Ne devrait pas survenir; et/ou pas d'incident enregistré ni de signes de manifestation possible; et/ou pas d'incident récent dans des organisations, installations ou communautés associées; et/ou peu d'occasions, de raisons ou de façons pouvant conduire à l’événement; peut survenir en moyenne une fois tous les 100 ans.
F
Rare
Peut survenir seulement dans des circonstances exceptionnelles; peut survenir en moyenne tous les 500 ans ou moins fréquemment.

Exemple d'échelle qualitative des conséquences potentielles 15
Niveau Conséquences potentielles Description
15 Emergency Management Australia , Emergency Risk Management - Application Guide (Manual 5), Australian Emergency Manuals Series, Australian Government, 2004, p. 52.
1
Négligeables
Aucun décès et aucun blessé. Pas de déplacement de personnes ou seulement d’un petit nombre de personnes pour une courte période. Aucun ou peu de soutien personnel nécessaire (pas de soutien financier ou matériel). Sans conséquence ou sans dommage. Aucune ou légère perturbation du fonctionnement de la communauté. Aucun impact mesurable sur l'environnement. Aucune ou peu de pertes financières.
2
 
Mineures
Aucun décès et nombre peu élevé de blessés. Premiers soins nécessaires. Quelques déplacements de personnes pour une période de moins de 24 heures. Quelques dommages. Quelques perturbations du fonctionnement de la communauté (pour une période moins de 24 heures). Faible impact sur l'environnement sans effet à long terme. Certaines pertes financières.
3
Modérées
Aucun décès mais des soins médicaux nécessaires. Quelques hospitalisations. Déplacements localisés de personnes pour une période de moins de 24 heures. Soutien aux personnes réalisé avec les modalités prévues à l’échelle locale. Dommages localisés réparés avec les ressources conventionnelles. Fonctionnement normal de la communauté avec certains inconvénients. Certains impacts sur l'environnement sans effet à long terme ou un faible impact sur l'environnement avec un effet à long terme. Pertes financières importantes.
4
Majeures
Décès observés. Nombre important de blessés nécessitant plusieurs hospitalisations. Grand nombre de personnes déplacées pour une période de plus de 24 heures. Ressources externes requises pour le soutien des personnes. Dommages importants exigeant des ressources externes. Fonctionnement partiel de la communauté et certains services non disponibles. Un certain impact sur l'environnement avec des effets à long terme. Pertes financières importantes et une aide financière requise.
5
Catastrophiques
Plusieurs décès. Nombre important de personnes grièvement blessées. Grand nombre de blessés nécessitant une hospitalisation de longue durée. Déplacement généralisé des personnes pour une longue période. Soutien important des personnes requis. Dommages majeurs. Situation dans laquelle la communauté ne peut pas fonctionner sans un soutien extérieur important. Impact important et/ou dommages permanents à l'environnement.

Dernière mise à jour : 09 septembre 2009